灾难见证中国之变：救助体系转型之痛

　　灾难见证的中国之变

　　在中国，以二十世纪五十年代为分界线，存在两类不同的救助体系：以“社会”为主导的民众自治；以“政府”为主导的国家动员。八十年代后，民间的救助体系在一次次的灾难后一步步兴起，终于在汶川大地震中，全面浮出水面。

　　人其实是十分脆弱的，面对自然灾害，大地震、旱灾、洪涝灾害，会有人失去生命与家园，会有一些家庭极度贫困、无法维持生存，有时也难以避免传染性疾病的爆发。人类所能做的只是利用其社会道德和制度所支持的救灾、救济、救助体系，将灾害的损失控制在最低水平，给遭受灾害者提供必要而及时的帮助。

　　在中国，以二十世纪五十年代为分界线，存在两类不同的救助体系：在此之前，不论是王朝时代，还是民国时代，发生突发性灾难时的救灾、救济、灾后重建，及对贫病孤寡的日常救助，都是由“社会”主导的。这些活动的组织者，在王朝时代是传统“士绅”；进入现代以后则是“绅商”。国家确实也承担着救灾、救济之责，在发生重大灾害时也会提供资源。但具体的救灾、救济事务，由士绅或绅商负责组织、管理。这基本上是一种自治性救助体系。

　　二十世纪五十年代始，国家理念发生了根本变化。国家权力伸展到社会的方方面面， “社会”不复存在了，国家之外不存在任何民众自愿组成的组织，只有国家有能力筹集资源。一旦发生自然灾害，出现疫病，或有人陷入特殊的困境，政府就是唯一的救助者。处于困境中的民众，惟有指望政府来救助。那么，这样一种国家全面控制的救助体系有效率吗？

　　国家动员的优与劣

　　从表面上看，这样的国家救助体系在应对自然与人为灾害、帮助民众方面的效率应当是很高的。因为，社会只有一个权力中心，政府支配着全社会的所有资源，只要确定了救灾、救济、救助的任务，这个单一的权力中心就可以举全国之力，动员人力、物资、资金等各种资源，以极高效率应对。

　　在一定程度上也确实如此。集中的国家权力构造了一整套国家动员式救助体系，这个体系以政治运动的方式相当有效率地动员全体民众，致力于改善公共卫生、从事救灾、提供救济等。

　　以公共卫生为例，自上世纪五十年代以来，全国各地政府都组织民众每年定期开展群众性突击灭鼠活动、灭蚊蝇活动，消灭臭虫也成为大大小小的单位和居民家庭内部除害工作的重头戏。到1958年，以全面消灭老鼠、苍蝇、蚊虫、麻雀为基本任务的“除四害”运动达到高潮。党政部门通过红头文件进行层层动员，全民参与其中。透过这种安排，公共卫生事业转化成为政治运动。而在当时的环境下，一项事业一旦以政治运动的方式进行，其效率是惊人的。

　　历史上十分著名的消灭血吸虫病运动，也是通过政治运动的方式进行的。1956年2月17日，当时的领袖发出了“一定要消灭血吸虫病”的战斗号召。一场轰轰烈烈的群众运动就此展开。根据新华社的报道说，中共余江县委领导全县人民，勇敢地提出了“苦战两年消灭血吸虫病”的计划。在治疗工作上，以革命精神打破常规，大胆采用新法治疗。陈旧的三月疗法、二月疗法、20天疗法，都为新的三日疗法和二日疗法所代替，没有药品，用土办法；病床不够，就化整为零，深入社、队、组、户进行治疗。经过一场根除血吸病的战斗后，余江人民大大发扬了敢想敢做敢独创的共产主义精神。他们对干部说：“今后只要共产党和毛主席发出号召，你们扶梯子，我们就敢上天。”

　　以政治运动的方式从事公共卫生事业、救灾等活动，具有特殊的优势，即可以迅速动员大量资源，整个社会甚至可以停止正常活动为此让步。但是，优势其实也是劣势。基于政治视角选择的目标，很可能有严重偏差。比如，血吸虫病并不是全国性的、也不是危害最大的疫病，但国家基于政治考虑动员全社会在这方面投入大量资源，分散了本应用于公共卫生其他领域的资源投入。“除四害”运动中全民动员消灭麻雀，也已被证明是一场生态灾难，但在政治运动中是无人敢于异议的。

　　同时，从政治角度对救灾、救助的成果进行总结，以证明某项政治命题，也会产生严重误导后果。1958年，闻知江西余江县消灭血吸虫病的喜讯，领袖写了一首《送瘟神》。这首诗借助宣传与教育体系流传全国，全国两三代民众以为，中国已经成功地消灭了血吸虫病。其实，血吸虫病并未被消灭。虚幻的胜利感妨碍了各级政府后来投入必要资源用以防治，而为后来的疫病再度发作埋下祸根。

　　政治支配救灾、救助过程，当然也会拒绝外部世界的帮助。唐山大地震之后，政府基于自力更生的政治考虑，拒绝外国援助，未能把灾难的损害控制在最低限度。

　　同时，国家动员式救助体系是国家全面控制社会的制度结构的一个组成部分，这种制度结构的一般性特征，比如信息控制，也显现在救灾、救助过程中。唐山大地震发生之后相当长时间，全国民众不知道具体伤亡情况。而在自上而下的权力体系中，权力控制的信息渠道极容易出现严重梗阻。1960年前后，很多地方发生饥荒，但各级政府也相互隐瞒，导致政府未能采取任何有效救济措施，造成大量人口非正常死亡。

　　因此，国家动员式救助体系有某些突出的优势，但其劣势同样非常突出。现在有人称赞五六十年代公共卫生状况改善的成就，但这成就恐怕主要还是得益于现代医学技术的扩散。至于国家动员式救助体系在严重自然灾难后提供的救助及日常救济，可能也不像人们想象的那样美好。

　　救助体系转型之痛

　　这种高度集权的国家动员体系，存在效率衰减的趋势。到七十年代，国家全面控制社会的体系就开始松动了。国家动员式救助体系的优势开始衰减，很多时候无法正常运转。

　　但此时并无替代性力量兴起。因为，国家动员式救助体系是存在于一个政府全面抑制民间社会发育的制度框架内的。而没有组织的民众，即使充满了同情心和仁爱之情，也不可能在救灾、救助、救济领域发挥什么实质性作用。

　　因此，人们看到，七八十年代，社会整体的救灾、救济、救助体系，呈现出疲软无力的状态。社会无力，而政府又使不上劲了。不过，九十年代中后期以来，情势发生了很大变化：社会正在发育，并逐渐充当救灾、救济、救助的主角。

　　孟子说：人皆有“善端”。民众向来就有同情、仁爱之心。但在八十年代之前，却不存在某种制度渠道，让人们自发地表达自己的这种仁爱之心。一直到八十年代以后，才开始有这样的机会。媒体不再只是在灾难之后宣传救灾的成就，而是可以对正在发生的灾难本身进行一定报道了。民众可以看到突发性苦难了，而一旦看到这种情形，大多数民众都希望给予一点帮助。同样是在八十年代之后，随着国家控制经济的体系松动，民众个人的财富增加，也有帮助他人的能力。

　　因此，从八十年代后期开始，逐渐出现了民众给灾区积极捐款的现象。这种捐款最初是由“单位”组织的，甚至直接就从工资里扣掉了，这种做法现在仍见之于国有部门。不过，九十年代以后，包括民营企业、合资企业在内私人企业部门迅速成长，大量人口已不在传统的“单位”体系内。这些私人企业和个人表达爱心，采取了直接自愿捐款的形式。新闻媒体与演艺界组织公益义演，成为一种新现象。

　　这种社会捐助活动第一次形成规模，是1998年长江流域大洪灾之中。正是从这个时候开始，“社会”开始在救灾、救助活动中登场。借助新闻媒体的报道，灾难、救灾、救助，成为当时最重要的公共议题。普通民众和企业的同胞之情、仁爱之心被唤醒，人们通过各种形式来表达自己的心情。

　　不过，这一时期，社会更多地只是从精神上鼓励灾区民众，并捐助钱、物，却没有直接到现场参与救灾、救济、救助。因为社会缺乏这种能力。民众尚没有组织起来，社会上确实出现了一些NGO组织，但其力量十分薄弱。人们甚至没有想到，自己可以充当救灾、救助的主体。也正因为社会缺乏组织，所以，2003年发生“非典”之时，整个社会立即陷入过度恐慌之中。人们不知道该怎么办，只好回到家中，在可怕的孤独中等待政府来安排一切。

　　自那之后，民间社会的组织化程度迅速提高了。新世纪以来的整个经济、社会、观念环境，促成了社会的发育。首先，民众有了自觉意识，自由、权利、民主成为常识，自治成为一项主要的政治诉求。其次，包括企业家在内的民众已经能够支配相当规模的资源。第三，很多领域都出现了职业性的社会活动家,能够进行社会资源的组织动员。第四，出现了一批新锐媒体，它们为民众的自治提供了舆论支援。尤其是网络论坛出现，成为一种比较自由的沟通渠道，有时候，一个网络社区就是一个松散的公益组织。

　　在这样的背景下，NGO组织纷纷成立。有些是合法的组织，有些则是松散的共同体。他们活跃于社会的各个领域，包括积极参与日常的公益活动、地方性灾害的救助、救济活动。于是，今年初的南方大雪灾之救灾、救助场景，就完全不同于1998年的洪灾了。

　　面对汶川大地震，新近成长起来的民间组织全部动员起来，以各种各样的方式参与救灾、救助。原本松散的公益组织迅速提高了取组织化程度。面对大地震后的景象，无数普通而平凡的民众在一夜之间变成了具有公共精神的公益人士。他们涌入灾区，并且迅速地组织起来，或者加入既有公益机构，或者自发地组成新的公益组织。这些公益人士和公益组织几乎与政府同时抵达灾区现场，参与救灾、救济、救助的一切环节的活动。

　　过去若干年中逐渐成长的民间社会、公民社会、市民社会在汶川大地震中全面浮出水面，并将在救济、救助过程中迅速地成长。原有的国家动员式救助体系还在发挥作用，但在它之外，兴起了另一个救助体系。这个体系的运作机制不同于国家动员式救助体系，它以民众的自愿参与为基础。它的效率未必低于国家体系，又具有国家体系不可能具备的优势，比如，它可以向受灾民众、向救助对象提供个性化的援助和精神支持。在汶川大地震现场，这两个体系整体上进行了有效的分工合作，乃是受灾、受难民众之福。

　　当然，这个民间自我组织、维系的救助体系，不是一个新现象，毋宁是历史上正常社会状态的一种自然回复。其实，与一百年前、三百年前相比，现在的这个民众自我救助体系还远不够成熟。这个体系的成熟，既有赖于民众、尤其是企业家、知识精英的道德自觉，锤炼自治技艺；也需要政府为民众的自治开放出更大空间，把民间社会视为社会治理的合作伙伴。