高官解读土地改革：承包关系“长久不变”(图)

陈锡文在首届城乡土地管理制度改革滨海新区高层论坛上发言。 赵琳琳 摄

日前，胶州农民张维习看着自己承包的地里的大白菜高兴得合不拢嘴。 CFP

　　现有农村土地承包关系“长久不变”

　　中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文权威解读三中全会《决定》

　　三中全会一大亮点和创新是：

　　现有农村土地承包关系“长久不变”

　　核心提示：

　　“希望农民长期珍惜土地，持续投资土地，以及在从事别的行业时进行流转土地。《决定》中规定了土地承包关系‘长久不变’给农民吃了定心丸。这件事情意义非常重大。

　　土地管理在任何现代国家都有其特殊规律。

　　——陈锡文

　　文/本报记者 赵琳琳

　　在前日上午开幕的首届城乡土地管理制度改革滨海新区高层论坛上，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在发言时指出，三中全会《决定》内容中一大亮点，是提出了现有农村土地承包关系要保持稳定，并长久不变。他说，在《决定》公布之前看到很多媒体的解读，发现大家都在关心“土地流转”问题。而实际上，土地承包权“长久不变”才是三中全会的一大亮点和创新。

　　何谓“长久不变”？

　　承包关系长久不变给农民吃定心丸

　　《决定》中提到的现有农村土地承包关系要保持稳定，并“长久不变”。

　　为什么不叫“永久”不变？陈锡文回答说，因为从哲学上讲没有什么东西可以永久不变，但是“长久不变”肯定比现在的30年不变要长。实际上，农民对农地的承包经营权，尽管在大部分省区都是按照国家统一规定的30年来执行，但贵州省政府将这个期限定为50年并得到了中央认可。国家希望农民长久珍惜土地，持续投资土地，以及在从事别的行业时进行土地流转，因此，《决定》规定了这种承包关系长久不变。这就给农民吃了定心丸，意义非常重大。

　　陈锡文表示，要完善土地经营制度，就应该认真考虑怎么让农民的土地承包经营权“长久不变”。比如明确提出要执行耕地颁证制度；此外，还应该弄清楚，长久不变指的是土地承包经营权，这种经营权可以根据情况进行流转；只有产权清晰稳定，土地流转市场才能健康发育，而30年来土地流转市场不健康的一个重要原因就是很难规范农民的土地承包经营权。这些政策都对农村工作意义重大。

　　改革征地制度：

　　涉及城镇建设用地改革等三大重要环节

　　陈锡文还指出，《决定》讲到的改革征地制度，涉及三个重要环节。

　　一是城镇建设用地的改革。要严格区分公益性用地和经营性用地，逐步缩小征地范围并完善征地补偿机制。要严格区分两类用地，逐步缩小经营性征地范围，完善征地补偿制度。

　　二是《决定》中讲到，城市规划区以外的非公益性的建设用地，允许农民的集体土地参与开发和经营，并且要保证农民收益。短短三句话含义深刻。

　　三是要逐步建立城乡统一的建设用地市场，依法取得农村集体经营性建设用地，必须进入市场公开公平交易。

　　陈锡文指出，农村经营性建设用地主要是指乡镇企业用地。现在，一些早年创办的乡镇企业干不下去后土地在闲置，通过新的方式盘活土地是好事。但这条路具体该怎么走还需认真研究。比如，如何界定乡镇企业用地？如果按照《乡镇企业法》规定的，农村集体经济、农民在农村投资的企业属于乡镇企业，其实这样的企业并不多。现在农村更多的是跟城市、跟外商合资的企业。

　　完善规范农村土地管理制度：

　　土地管理要服从一般规律

　　陈锡文说，就我国的实际状况而言，土地制度有三大前提。一是，土地制度的完善和改革，必须有利于科学发展，社会和谐；二是，土地改革必须服从于现代国家对于土地利用和土地管理的一般规律。他解释说，在现代国家，由政府主导的土地建设规划都是不可或缺的程序。政府的严格审批有利于公众整体利益。

　　谈及美国、加拿大的土地管理制度时，陈锡文说，重要的一条是要有严格的用地规划。规划要经过专家严密测算，并向社会公开征求意见后再确定下来。一旦确定后，无论是政府还是农民都不能擅自改变。比如美国农民，经国家批准后可以在农场上修建自用的生产生活设施，但要想建成商品房卖出是不允许的，企图改变土地性质用来搞工厂建设就更不行了。在美国、加拿大等市场经济国家，土地规划非常严肃，并有严格的法律支持。

　　他指出，世界各国的基本经验是，不要按照土地所有制，而是要按照土地用途来管理土地。因此，在土地管理制度改革中，应当强化规划的作用，强化土地的管理和用途管制，不能擅自改变。

　　处理好试点和现行法律关系：

　　遵从改革实验的“四大原则”

　　各种涉及土地问题的试验常会成为关注热点。陈锡文指出，农村改革要经过试点是一条重要经验。试验要遵从程序、可控、预案和封闭四个原则。

　　既然是改革试验，在有些地方就要突破现行的法律法规和政策，因此必须在获得政府批准后方可进行尝试，试验要有一定的程序，绝不能乱来；既然是试验，就须掌握在可控的范围内，如在一个村，一个镇，或是一个县；试验必须要有预案，是试验就可能成功、也可能失败，万一实验失败，对参与试验的农民怎么进行补偿就要有一套机制；试验原则上应当在封闭状态下进行，以便于观察、操作，把全局的问题放到局部试验，可减少社会振荡。

　　专家观点

　　中国人民大学农业农村发展学院院长温铁军：

　　为土地定价

　　按不同地区功能重要性确定更合理

　　土地如何定价才能更合理？

　　中国人民大学农业农村发展学院院长温铁军在发言时指出，土地除了经济功能之外，还有粮食安全保障、经营、农村发展、生态和环保等功能。但目前对地价的计算依据为经营功能，其他功能均未计算在内。要体现土地多功能价值，就不能是简单的买卖关系，而要根据不同地区、不同功能的重要性作为土地定价的权重。2007年中国提出“现代化农业”，其实质就是强调农业的多功能性。

　　他认为，粮食安全问题是由国家承担，希望由农民或地方政府承担这一功能并不合理，希望国土部门在考虑地价时予以注意。

　　他还表示，调研显示，征地矛盾是否会引发冲突与一个重要因素高度相关，就是政府给农民留下的土地变现比例及其收益分配，一个简单经验是，一些城郊经济和沿海经济中的集体经济强村，将全部资源自主地转化为资本而基本没有外流，那里就没有引发矛盾冲突。

　　北京大学中国经济研究中心主任周其仁：

　　土地制度改革一大关键：

　　保护农民权益同时实现土地最高收益

　　周其仁教授认为，保护农民的权益和实现土地最高收益是一对矛盾，而如何处理这对矛盾是土地制度改革中的一个关键。

　　要保护农民利益常无法实现土地最高收益，因为这对社会、城市和工业的发展不利；要实现土地最高收益，又容易侵犯农民的利益。近代经济史证明，无论在什么国家，仅依靠农民用地不可能实现土地最高使用价值，但同时，土地又世代为农民所有，在两者之间要寻找到中间点，这并不容易。

　　目前，作为一个改革开放国家，中国在各个地方都在进行希望解决这对矛盾的实验。

　　如，在昆山，开发区周边的农民要参与土地征地过程。村里通过投标，联合农民将手中的农村建设用地进行投资，盖成标准厂房出租，开发区的地价于是变得越来越高；在浙江，由县财政出资建设新农村，让传统占地较多的农村向新村集中，可以节约不少土地资源，节省下来的土地指标还能分别分给农村和城市，这些探索都非常有意义。

　　中国经济体制改革研究基金会秘书长、国民经济研究所所长樊纲：

　　中国城乡土地问题的基本利益结构：

　　两种土地、两种农民、三种利益主体

　　樊纲认为，中国城乡土地问题的基本利益结构，可归纳为两种土地、两种农民和三种利益主体。

　　何为两种土地？长期的“二元经济结构”导致农村存在两种土地，一种仍处城郊地带，却可以转为城市化用途，并有较快升值空间；另一种离城市较远，农地转移价值不高。

　　农民也能分成两种。一种是在城乡边缘的农民，他们不再靠耕种生存，更指望从土地转让升值中获取收益；一种是偏远地方的农民，土地是他们获得基本收入的保障。樊纲认为，对于偏远地区的农民，如果要让他们的宅基地流转，就必须考虑宅基地的变现使用和农民的社会保障问题。

　　围绕土地问题还有三种利益主体。一是中央政府利益或国家利益,其要顾及两个事情，解决粮食问题和管理城市居民。但需要注意的是，如果失地农民增多，可能会四处流动，带来城市社会问题。二是地方政府利益，其利益诉求是扩建城市，并降低城市拆迁成本以获得最大收益。三是农民也要争取自己的利益。因此，在土地问题上，不会完全依靠市场自发调节。三方利益既要博弈，又须通过强制性制度进行规范。