中央缘何再次启动地权改革

　　本刊记者 杨 军 发自北京

　　新一轮农村改革如何启动，社会各界存在分歧，分歧的根本在于各方对中国的农地制度持不同看法。

不同观点激烈交锋，使土地流转问题成为十七届三中全会前备受关注的问题。据悉，全会文件起草者写入了“农村土地承包权永久不变”的字样，但在最后的定稿中，“永”被“长”字代替。也正因此，十七届三中全会被一些中外媒体称为“第三次土改”。

　　“第三次土改”说，不够确切，因为和十一届三中全会打破集体生产实行家庭联产承包不同，十七届三中全会并不是农村土地改革的拐点，而是对既定农村土地制度的改良；从目前透露的信息看，中央无意也没有必要推广一个统一的模式，而只是在农民地权上允许进行更加市场化的尝试。

　　纵观近几年的农村政策，从2004年起，中央一号文件连续5年将主题锁定在三农问题。从十六届五中全会提出建设社会主义新农村，到十六届六中全会将社会主义新农村建设作为促进社会和谐的一项重要措施，再到党的十七大对统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设作出全面部署……一直到党的十七届三中全会提出的农村改革发展基本目标任务。而本次的农村改革涉及经济、政治、文化等各个方面，形成了农村改革的整体框架。

　　这一轮农村改革，包括农村土地制度的调整，是在各种国内经济社会矛盾凸显下的必然选择。

　　改到深处是产权

　　“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”三中全会闭幕时发表的公报这样说。

　　中国社会科学院农村发展研究所研究员于建嵘认为，统筹城乡发展和形成城乡经济发展一体化的新格局,是三中全会释放出来的最强烈的一个信号。而城乡二元结构的解决，有赖于土地能作为重要的市场要素调动起来。

　　中国粮食总产量30年增产60%以上。全国农村没有解决温饱的农民，从改革开放之前的2.5亿人减少到2007年底的1479万人。农民人均年纯收入从1978年的134元增加到2007的4140元。农民人均收入实现了1985年以来的最大增幅，但农民收入与城镇居民收入差距也创下了改革开放以来的最大纪录。要知道其背景是，过去的5年可以说是中央政府出台惠农政策相对密集的时期。

　　中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾指出，“三农”问题迟迟不能显著改善，农业生产力的发展不能得到长足进步，并不是农村的发展进入稳定期了，而是因为有效制度供给不足了。

　　在执政党看来，这个有效制度供给不足，特别是指农民的土地无法成为“财产性收入”的来源。全国平均每个农户只有半亩田土地。随着改革深化和市场环境的变化，家庭分散经营加剧了土地资源的稀缺性，影响了土地的规模经营。这不仅限制了农业劳动生产率和农产品商品率的提高，不利于土地区域性种植、机械化耕作和集约经营，而且增大了生产成本和交易成本，导致劳动力及农业固定资产得不到充分利用。同时，个体化作业、分散化经营的模式还使得生产者市场观念缺乏、盲目决策、产品单一、市场行为趋同等问题日益严重，导致农民在市场风险下的“血本无归”。

　　根据现有的法律和政策，从理论上说，只要保证土地继续用于农业用途，农民可以转租土地，或者把土地承包权转让给他人。此外，从1999年开始，农村集体以外的个人和单位也可以承包农村集体土地。然而对于全国大部分地区来说，转租和使用权的流转现象还是十分罕见。原因之一就是极为分散的农业经营模式，曾经承担了农民社会保障和就业的功能。这是在市场经济不发达、国家财政虚弱情况下的权宜之计。但只要国家有能力和决心健全农民的社会保障和扩大农民就业渠道，通过地权的交易，那么农民的土地就会越来越减少其社会化功能，至少有望缓解已经令执政党难以忽视的城乡收入差距问题。

　　特别是，中国经济已经到了必须加快培养内部市场、扩大内部需求的转折点，农村的发展将是新的经济增长点已渐成共识。农村土地问题便成为首当其冲要解决的问题。这也是“世界其他国家都在关注自上世纪‘大萧条’以来最大的金融动荡时，中国共产党的最高决策机构却在开会讨论农民问题”的重要原因。

　　和国有企业改革一样，中国农村土地改革，改到深处依然是产权。上届政府任期结束之前，学界在如何深化改革的问题上表现出重大的分歧。其中最大的分歧之一是农村土地是否应该私有化。刚刚过去的三中全会表明了执政党推动农村土地流转的积极态度。新农村建设战略提出时的主观动机，就是提升农村和农民需求对经济的拉动。而到了今天，一个明显的趋势就是，不将农民地权进一步市场化，执政党的很多兴农战略的初衷就将大打折扣。

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