“民告官”门槛高限制多 专家建议改行政诉讼法

　　近日一组数据引起了人们的关注：2007年，我国行政案件首次突破十万件，行政案件胜诉率为三成左右。

　　“这个数字足以说明行政诉讼法实施以来，在行政机关等行政主体和行政相对人之间架构了一种具有恒定性的行政诉讼法律关系，确立并巩固了一条纷争解决的重要途径。”中国人民大学法学院教授杨建顺在接受记者采访时表示。

　　“胜诉率达到三成，从国外的数据来看已经比较高了。但关键在于大量的案件没有进入诉讼程序。全国每年的民事案件达到数百万件，而行政案件只有区区十万件。”北京大学法学院教授姜明安一言以蔽之。究竟是什么羁绊了“民告官”蹒跚的步履呢？

　　行政诉讼法自身局限成“民告官”障碍

　　2005年9月1日，浙江12名农民收到了一份判决书。判决结果是，浙江省政府法制办公室所作的被诉具体行政行为违法。这意味着他们对省政府提起的行政诉讼以胜诉告终。

　　判决书被农民们小心翼翼地珍藏了起来。因为，“民”告“官”还能胜诉，在他们看来，这一纸判决来之不易。

　　在中国文化传统中，官是“父母官”，是告不得的。数千年来，民众只能任由为官者摆布，却无法通过司法程序申冤。1989年颁布的行政诉讼法为保障公民权利、监督公权力打开了一条通道。但是由于各种各样的原因，“民告官”在中国仍然是道路多曲。

　　浙江12位农民兄弟是幸运的，因为他们的起诉不仅被法院受理，而且还获得了胜诉。但是，大多数案件则没有这么幸运。

　　杨建顺认为，“三成的胜诉率，一方面表明了近年来行政机关所力推的行政复议和行政诉讼应诉工作取得了成效，在一定程度上也显示了政府推进依法行政的工作发挥了作用。”但同时也反映了公民、法人或者其他组织以行政机关等行政主体为被告提起行政诉讼尚存在一定的难处。

　　姜明安认为，行政诉讼法本身的局限性，如受案范围过窄、对原告资格存在限制、管辖机制不尽合理以及诉讼周期过长等是“民告官”路上的一大障碍。

　　“严重的行政干预，法院的人财物等权力掌握在当地政府手中，行政权力对行政审判的影响比较大。行政诉讼案件往往是费力不讨好，会得罪权力部门，法院以及法官的积极性不高。”姜明安说。

　　专家建议扩大受案范围

　　2002年底，因身高不足1.50米，陈林(化名)与公务员资格失之交臂。但陈林认为，招考公务员设置身高限制是对矮个子们就业权的侵犯，于是将“剥夺自己国家公务员资格”的深圳市人事局、国税局告上法院，但法院不予受理。当时舆论一片哗然，不少人认为这是行政诉讼法的诟病。

　　“我国行政诉讼法规定，只有当人身权和财产权受到侵害时，才能提起行政诉讼。”姜明安告诉记者，其他权利如受教育权、就业权等，则不在法院的受案范围之内。

　　杨建顺认为，将“合法权益”缩小为“人身权、财产权”，表明行政诉讼法在规定上不够严密，使得对“合法权益”的救济仅限于对“人身权、财产权”的救济。

　　“应该修改行政诉讼法，要扩大受保护的公民权益的范围，如受教育权、就业权等应囊括在内，当然也不限于这些。可以规定，凡是合法权益受到侵害的，便可提起诉讼。”姜明安说。

　　行政诉讼法第十一条列举了七种可以提起诉讼的具体行政行为，但实际上我国的具体行政行为可以达到上百种。在姜明安看来，当下最为迫切的任务并不是将抽象行政行为纳入诉讼，而是应当尽快扩大具体行政行为的受案范围。

　　“行政诉讼法对受案范围的规定不合理，仅列举了七种可以提起诉讼的行政行为。”姜明安认为，今后立法修改时，可以采用排除式的立法方式。在法律中明确规定若干不能提起诉讼的具体行政行为，其他的应该都可以提起诉讼。如果不修改法律，在现行条件下能进入诉讼程序的案件大概只有三成左右，大量的案件都被挡在诉讼大门之外。

　　应开放环境等领域公益诉讼

　　记者了解到，根据我国行政诉讼法，要获得原告资格必须存在可诉的具体行政行为、起诉人必须是认为其合法权益受到侵害的人、被诉的具体行政行为与起诉人的合法权益存在法律上的利害关系，三者缺一不可。

　　“很多情况下，当事人由于身体被限制等原因，无法行使原告资格，这个时候应当允许其亲属取得原告资格。”姜明安建议说。

　　当今社会，大规模的环境污染以及层出不穷的食品药品危机事件，迫使人们更加关注公共领域的安全问题。公益诉讼日益成为一种改进公共福祉、推进社会进步的有力手段。但是，受到原告资格的限制，我国公益诉讼面临着困境。

　　姜明安认为，国家应该尽快开放环境、食品、药品领域的公益诉讼。待时机成熟后，再对公益诉讼进行立法。公益诉讼的范围应该采取列举式，凡是没有规定的就不能提起诉讼。在原告资格上，采取公益和私益相结合的方式，当事人应该既为推进公益，也为修复自己被侵害的合法权益提起诉讼。

　　此外，学者认为，“强化行政首长的法律责任对缓解行政诉讼难的困境的作用，有助于解决行政部门对抗法院判决等现象，有助于推进行政诉讼的切实发展。”杨建顺告诉记者，如何强化行政机关首长的法律责任的问题，也是今后修改和完善行政诉讼法的一个重要课题。这是因为，健全和完善对法院判决、裁定执行状况的全面检查和问责机制，才能解决实质上的、根本性的问题，才能真正达到依法行政和行政审判的良性互动。

　　“但是，如何规定以及规定什么内容，才能使得这一制度发挥其应有的正面作用而抑制负面作用，则是值得我们深入研究的。”杨建顺说。(本报记者袁定波本报见习记者 张亮） (来源：法制日报)