关于人民代表大会制度的几点认识

　　改革开放三十年来，我国的人民代表大会制度建设，取得了巨大成绩和长足进展。在这个过程中，我们个人对人民代表大会制度的认识也在实践中逐步提高和加深。

　　我是1985年和刘政同志一起到全国人大工作的。我俩在进人大之前长期在党的部门工作，对人大制度缺少认识。当时理论界对人大制度研究也很不够，这方面的书籍和文章都不多见。到人大工作后，根据工作需要，我们认真学习、钻研马克思主义关于国家学说的理论，领会中央特别是邓小平同志的民主法制思想，同时虚心向地方人大学习，从实践中汲取营养，逐步对人民代表大会制度有所了解和认识。例如，关于人民代表大会制度的内涵问题，当时有一种观点认为，人大制度就是专指人大及其常委会。我们经过学习、探讨，认为这样理解过于狭窄。记得老刘曾写了《关于人民代表大会制度研究中需要进一步探索的几个概念和提法问题》，先是刊登在研究室内刊《研究室材料》上，后载于《中国法学》1991年第3期。我也写过一些文章探究人大制度的内涵。这样，经过一段时间的学习、研讨，才对“什么是人大制度”这样一个最基本的问题逐步形成比较完整的为大家所认可的看法。再如，研究室从1986年起就根据领导安排，承担了人大监督问题的调研任务。首先在监督理论方面我们在研究室内刊《调研资料》上刊登了英国思想史学家阿克顿勋爵（1834——1902）的一个重要观点：权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。引起大家很大兴趣。接着我们学习了马克思主义经典作家关于监督制约的理论，包括对巴黎公社经验的论述，也研读了西方思想家关于这个问题的论述，结合我国国情，写出了《试论人大及其常务会的监督权》、《论人大监督》、《人大监督工作和监督制度的几个问题》等文章，刊登在《研究室材料》、《求是》、《中国法学》等刊物上。在这些文章中我们都明确指出人大监督的实质是以权力制约权力，或者更确切地说是以人民的权利制约国家机关的权力。我们还组织若干课题组对地方人大常委会的监督工作进行了比较深入的调研，充分肯定了它们一些做法和经验。如1993年由研究室起草的全国人大常委会关于执法检查的若干规定，就是把地方人大常委会首创并实行的执法检查的经验上升为法律。从此，“执法检查”也引入全国人大常委会的工作，并使之制度化、规范化。

　　全国人大研究室的主要工作任务主要是四项：第一是调查研究，为常委会审议议案和领导决策提供调查和研究报告；第二是起草领导交办的重要讲话、报告和文件；第三是为“三会”（人代会、常委会会议、委员长会议）服务，主要是做好会议简报、快报工作；第四就是对人大工作和人民代表大会制度进行理论研究。其中二、三两项是领导交办、限期完成的“热任务”，一、四两项是根据工作需要、可以由我们自己安排的“冷任务”。实际上做好研究室工作需要冷热结合，没有对实际情况的调研和一定的理论功底怎么能写出有质量的报告、讲话和文件，又怎么能为“三会”提供优质服务？所以我们在研究室提倡读书、调研、辩论、写文章，力求出两个成果：文字成果和人才成果。

　　20多年来，我和老刘以及研究室的同志们一起共同调研人大工作，研究民主法制和人民代表大会制度，取得一些收获和成果，除主要形成文件外，能公开发表的也集结成书。老刘和我先后合作出版了《民主的实践》（人民出版社1999）、《人大监督探索》（中国民主法制出版社2002）、《人民代表大会制度的理论和实践》（中国民主法制出版社2003）等三本书，我们还组织和主持研究室的同志编写了《人民代表大会制度建设四十年》（中国民主法制出版社1991）《人民代表大会制度论丛》（中国民主法制出版社1992）《人民代表大会制度讲话》（中国民主法制出版社1992）、《地方人大是怎样行使职权的》（中国民主法制出版社1992），《地方人大监督工作探索》（中国民主法制出版社1997）《国家权力机关的监督制度和监督工作》（中国民主法制出版社1999）等著作数十种。在此过程中，我们对人民代表大会制度形成一些基本观点和看法。在此，我想列出最主要的八点，请大家参考、指正：

　　一、关于人民代表大会制度的内涵。

　　前面说过，老刘和我都在讲课和发表的文章中谈过此问题。最后取得的共识是：人民代表大会制度的内涵，用一句话说，是指由人民选举并委托国家机关行使国家权力的政权组织形式。具体说是指国家权力机关特别是最高国家权力机关的组织、职能和运作的原则和机制，同时也包括国家权力机关同国家行政机关、审判机关、检察机关相互关系的原则和机制。这里的关键词一个叫原则，一个叫机制。所谓原则，最重要的是我国宪法第二条规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。这是人民代表大会制度的根本原则和核心内容。其次是宪法第三条规定的民主集中制的原则，这是人民代表大会制度的根本组织原则和运作原则。所谓机制，主要体现为三个“关系”的机制：一是人大和人民的关系，即全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。二是“一府两院”和人大的关系，即国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。三是中央国家机关和地方国家机关的关系，即中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。同时还应当包括各级人大依照法定程序集体行使职权的机制。人民代表大会制度可具体化为四项制度：主权属民制度，国家选举制度，民主集中制度，人大工作制度。实际上这四项制度既不是对等的，更不是孤立的，而是以主权属民制度为核心内容，以国家选举制度为前提和基础，以民主集中制度为组织和运作原则，以人大工作制度为实际运作机制的相互结合的统一体。

　　二、关于人民代表大会制度的特点和优势。

　　人民代表大会制度是适合我国国情的根本政治制度，其特点和优势有五：第一，人民代表大会制度最能体现真正的广泛的民主，最便于人民实现行使管理国家的权力。我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。国家的这一根本性质决定了国家的一切权力属于人民。人民管理国家的主要组织形式就是全国人大和地方各级人大。人大代表由人民选举产生，具有广泛的群众基础，包括了各阶层、各地区、各民族、各方面的人士。代表的产生和构成，反映了我们国家的性质，保障了国家权力最终掌握在人民手中。第二，人民代表大会制度能够形成合理的权力配置。我国实行人民代表大会制度，由人民代表大会统一行使国家权力，同时在这个前提下，对于国家的行政权、审判权、检察权，也都有明确的划分，使国家权力机关和国家行政机关、审判机关、检察机关能够在各自的职权范围内协调一致地进行工作。真正实行人民代表大会制度，实现国家机关权力的这种合理配置，既可以避免过去曾经存在过的权力过分集中现象，又可以使各项工作有效地进行。第三、人民代表大会制度充分体现了民主集中制原则，能够及时决策，兼取民主和效率两者之所长。能否民主、效率兼收，一直是人类社会长期争取而又难以达到的目标。我国人大运作的特点是集体讨论决定问题。有关国家的重大事项，由国家权力机关充分审议，按照法定程序，集体作出决定；而在具体执行上则实行严格的责任制，以利于提高工作效率。这种体制，既确保人民代表大会享有高度权力，集中力量办大事，避免牵扯；又能使各级执行机关有效地处理国家权力机关委托的事务，提高工作效率。第四，实行人民代表大会制度，符合中华民族的历史传统，有利于民族大团结和整个国家的改革、发展和稳定。国家形态的民主集中制度，还包括中央和地方的国家机构职权划分的原则，包括在少数民族地区实行自治制度的内容。我国是一个幅员辽阔的拥有55个少数民族的大国。根据我国国情，我们不采取联邦制，更不采取邦联制，而是在中央统一领导下充分发挥地方的积极性、主动性，同时实行民族区域自治制度，保护各少数民族的合法权益，促进少数民族地区的经济和社会发展。第五、实行人民代表大会制度，有利于加强和完善党的领导，特别是实现党对国家事务的领导。党通过实行人民代表大会制度，经过国家权力机关按照法定程序制定法律或作出决定，才能把自己的主张变成国家意志，变为全体人民的共同行为规范和自觉行动。人民代表大会制度是实现党的领导的最好的政权组织形式，也是党领导国家事务的一大特色和优势。

　　三、关于建设社会主义民主政治，最重要的是坚持和完善人民代表大会制度。

　　邓小平同志总结历史的经验教训，得出结论：“没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义现代化”，“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”作为国家形态的民主，从制度层面去理解应当以法制为依托。民主和法制不是两件事物而是一物两面，是互为表里的辩证的统一体。民主是法制的灵魂，法制是民主的载体。没有民主的法制，不可能是社会主义法制，只能是专制；而离开法制讲民主，不是极端民主化就是失去灵魂只剩空壳的“乌托邦”。给中国人民带来空前浩劫的“文化大革命”，就是“和尚打伞，无法无天”的所谓“大民主”。教训在哪里？彭真同志说：“毛主席当然要负主要责任，还有林彪、"四人帮"反革命集团的破坏。但是，不能只从个人身上找原因。……政策不对是一个方面，最根本的还是一个制度问题，党内也好，国家也好，民主集中制，特别是民主、法制被破坏了。”所以，邓小平同志强调必须从制度上解决问题，即解决民主制度化、法律化的问题。以胡锦涛同志为总书记的党中央提出要树立以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观，强调物质文明、政治文明、精神文明、生态文明四个文明协调发展，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体结合进行。政治文明、政治建设的核心是民主制度。我国改革开放30年来，物质文明打下一个坚实的物质基础，精神文明提供一个正确的精神导向，生态文明开始成为治国安民新理念，必然要求政治文明提供一个相应的民主制度保障。民主是党的生命，是共和国的生命，是社会主义的生命。在我国四大民主制度中，第一位的最重要的是人民代表大会制度。实践已经证明，人民代表大会制度同我国人民、同共和国的命运息息相关。能不能坚持和完善人民代表大会制度，真正发挥它的伟大功效，直接关系到党和国家的决策是否正确，国家的政治生活是否正常，经济和社会事业能否健康发展，国家能否长治久安。

　　四、关于坚持和完善人民代表大会制度要正确处理民主内容和形式的关系，既坚持根本制度，又重视完善和丰富具体制度。

　　民主是内容和形式的统一。就内容而言民主具有鲜明的阶级性。但民主的形式比如多数原则、讲究程序、制约权力等却具有普世性。在共和国历史上有相当长的时期，我们曾经强调民主的内容和实质，对民主的形式和程序重视不够。民主程序是民主的具体化、动态化，是民主实质得以实现的保证。不重视具体制度和程序建设，显然影响人民代表大会制度优越性的体现和发挥。

　　改革开放以来，忽视民主程序建设的状况有了很大改变，民主制度化、程序化建设取得显著成绩。但是应当看到，我们在具体制度和程序建设方面还面临艰巨、繁重的任务。党的十七大报告在总的强调坚定不移发展社会主义民主政治，其中包括坚持和完善人民代表大会制度的同时，进一步具体提出“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道”，“健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责”，“坚持社会主义政治制度的特点和优势，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化”。在谈到人大工作时，特别要求“加强人大常委会制度建设”。这就告诉我们：在社会主义民主政治建设中，必需正确处理民主内容和民主形式的关系，实体民主和程序民主的关系，在坚持和完善人民代表大会制度中更加重视具体制度和程序建设。

　　必须正确处理坚持和完善的辩证关系：坚持是前提和基础；完善是发展和创新，是为了更好的坚持。毫无疑问，我们必须坚持人民代表大会制度的根本原则。那就是作为人民代表大会制度核心内容的一切权力属于人民的制度和作为人民代表大会制度根本组织原则、运作原则的民主集中制度，也包括国家选举制度、人大工作制度中符合人民根本利益和现阶段实际需要的原则和机制。而对于一些具体制度如代表选举制度、立法制度、监督制度、会议制度等等，则可在总结实践经验的基础上不断创新、发展、完善。十七大报告在讲到人大常委会工作时明确提出“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，就是中国共产党作为执政党顺应经济社会发展的不断深化，适应人民政治参与积极性的不断提高，为确保每一具有选举权、被选举权的公民都能享有和实现宪法和法律赋予的平等权利，对代表选举制度进行改革和完善的一项重要建议。这项顺民心、合国情的建议付诸实施，必将进一步发展人民代表大会制度，扩大我国的社会主义民主。

　　五、关于人大及其常委会的本职工作和根本任务是民主法制建设。

　　人大的根本任务或者说本职工作到底是什么？过去曾经有过争议。我们认为，人大工作牵涉国家事务的方方面面，它和经济建设、政治建设、文化建设、社会建设这四个建设都有关系，但根据宪法和法律规定，它的本职工作和根本任务却是政治建设中的民主法制建设。各个国家机关有不同分工和职责，人大及其常委会不是行政和司法机关，不能直接管理行政和司法工作，它作为国家权力机关，主要行使立法、监督等宪法和法律赋予的各项职能，是国家整个政权体系的基础，是实行人民代表大会制度的直接承担者。多年来，全国人大和地方各级人大不断加强立法工作，改进监督工作，讨论决定国家和地方的重大事项，依法任免国家工作人员，在国家政治生活中发挥了巨大作用。人大用自己的实际功效证明，人大不是“橡皮图章”，而是依法治国的第一线。

　　中国共产党在领导社会主义事业中，必须坚持以经济建设为中心，其他各项工作都服从和服务于这个中心。而人大正是通过民主法制建设来为经济建设服务的，应当在党的领导下，以中国特色社会主义理论体系为指导，以社会主义民主法制建设为根本任务，按照宪法和法律赋予的职责，认真行使立法权、决定权、任免权、监督权等各项职权，为保护好、发展好、实现好人民的权利服务，为国家改革、发展、稳定的大局服务、为深化改革开放、推动科学发展、促进社会和谐服务。

　　六、关于中国特色社会主义法律体系和法律分类。

　　1998年9月，九届全国人大期间，我们曾经根据委员长会议的决定组织专门班子研究过中国特色法律体系问题，写出一万三千字的专题报告和数万字的有关附件。我们认为，中国特色社会主义法律体系，是适应我国社会主义初级阶段的基本国情，与社会主义根本任务相一致，以宪法为统帅和根本依据，由部门齐全、结构严整、内部协调、体例科学的法律及其配套法规所组成。经过研究借鉴国外法律体系构成，同全国人大常委会法工委等单位的法律专家学者进行探讨，还请教了多年从事和领导我国法制工作的王汉斌副委员长，最后将法律体系划分为七个部门，即（1）宪法和相关法，（2）民商法，（3）行政法，（4）经济法，（5）社会法，（6）刑法，（7）诉讼与非诉讼程序法。这个报告曾作为法制讲座稿向全国人大常委会组成人员和机关干部报告，并得到立法工作机构和法律界的认可。

　　六、关于人大监督的实质是以权利制约权力。

　　人民代表大会及其常务委员会的监督权，是宪法和法律赋予国家权力机关的重要职权；人大监督制度，是作为国家根本政治制度的人民代表大会制度的重要组成部分。人大监督同其他方面的监督相比较，是位于最高层次、具有最高法律效力的监督。前面说过，人大监督是国家权力机关按照宪法和法律赋予的职权，对国家行政、审判、检察等国家机关的权力进行制约和规范，以保证国家机器按照人民的意志和需要运转。人大的权力来自人民，因此人大监督的实质是以人民的权利制约国家机关的权力。

　　以权力制约权力的思想，是西方理论家、思想家在资产阶级反对封建专制主义的斗争中提出来的，认为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”应当肯定分权制约理论是有进步意义的。许多西方国家就是根据权力制衡的分权学说，建立了议会、政府和法院“三权分立”的制度。我们是社会主义国家，具有自己的国情，决不能照搬西方“三权分立”的制度。但是，从巴黎公社以来的历史经验证明，社会主义国家也必须建立起国家监督和制约机制。毛泽东同志于中国民主革命前夕在关于“社会历史周期率”的著名“窰洞对”中断言：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”马克思主义关于人民监督的思想即以权利制约权力的思想，显然汲取和继承了西方理论家、思想家提出的“以权力制约权力”学说的合理因素。过去，我们对社会主义国家也需要建立、健全监督制约机制，认识不足，重视不够，吃了很大苦头。实践证明，加强人民监督现阶段这种监督主要是通过国家权力机关的监督来进行的对于完善国家的政治体制，保证国家机器的正常运转，乃至跳出历史兴衰存亡的周期率，具有多么重大的作用。

　　党的十七大提出：“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”特别强调“确保权力正确行使，必需让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力机构和运行机制。”在当前加快转变经济发展方式、完善社会主义市场经济体制，大力发展市场经济的新形势下，抑制腐败现象更需要高举人大监督这把利剑。现实生活中存在着权力"寻租"性腐败，这是侵害社会公平和正义的毒瘤。要通过人大监督，除督促政府为市场主体创造公平竞争的环境以外，还要督促司法机关依法严肃查办领导干部滥用权力、谋取私利方面的案件,重点查处利用人事权、司法权、行政审批权、行政执法权谋取非法利益的案件，防范和禁止某些商品交换原则进入国家政治生活和国家机关的政务活动，搞权钱交易，以权谋私。反对腐败，说到底是对滥用权力进行有效制约的问题。民主，是腐败的天敌。监督，是铲除腐败毒瘤的利器。人大监督制度，正是从源头上、制度上防止和消除腐败的重要制度和有效机制。

　　八、关于加强和改善党的领导，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一于社会主义民主政治建设的实践。

　　人民代表大会制度是党领导的人民民主制度。人民代表大会制度建设和人大工作都必须置于党的领导之下，这是人大工作保持正确方向的关键所在。但是，党同政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式也不同，所以，党委不能代替人大行使国家权力。党对国家和社会事务的领导主要体现在两个方面：一是，把党的决策，通过提出立法建议的方式，经过国家权力机关按照法定程序制定为法律或其它具有法律效力的规范性文件，从而变为国家意志，成为所有公民必须遵守的行为规范。二是，推荐重要干部的人选，经过法定程序，成为国家机关的领导成员，并对他们进行监督。在新的历史条件下，加强党的领导，必须改善党的领导，改善党的领导方式和执政方式。所谓党的执政方式，主要是指党对国家政权机关的领导方式。党的执政地位正是通过对国家政权机关的领导来实现的。加强和改善党对人民代表大会的领导，充分发挥国家权力机关在依法治国中的作用，一是有助于避免权力过分集中的现象，完善领导制度，发展党内民主；二是能够从过去主要依靠政策治理国家，向主要依靠法律治理国家转变。所以，十七大明确提出党要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”。

　　在实践中许多地方党委的领导成员都体会到，贯彻落实党中央的方针和政策，必须高度重视人大工作，善于通过国家权力机关依法办事。有的同志深有感触地说：“凡事依法，事半功倍；离开法律，寸步难行。”有的省级党委、人大和政府还从实践中形成一些通过社会主义民主政治建设的实践把党的领导、人民当家作主和依法治国三者结合起来的做法。社会主义民主政治建设是一个系统工程，总结实践中的成功做法，对于在地方如何把党的领导、人民民主和依法办事有机结合于民主政治建设的实践，可以概括为以下五点：第一，党中央提出的方针政策和决策部署，党委通过人大常委会党组及时传达贯彻。党委对本地区工作的重大决策，包括重要干部推荐，事前征求人大的意见；重要会议请人大常委会的有关人员参加或列席；建立和实行党委、人大、政府工作班子联席会议制度，及时互通信息。第二，党委决策凡是关系国家事务的，要求公民共同遵守的，应作为建议或者通过“一府两院”提出议案，提交国家权力机关制定地方性法规或有关决定、决议，成为公民共同遵守的行为规范。党组织和党员要自觉在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法、法律、法规和人大及其常委会决议、决定的权威。政府、法院、检察院都要自觉接受同级人大及其常委会的监督。第三，党委把人大工作列入议事日程，重视人大建设，支持人大及其常委会依法行使职权。其中包括：定期研究人大工作，及时研究解决存在的问题和困难；每届任期内召开一次人大工作会议，研究、解决和部署当地民主法制建设问题；选派年富力强的干部到人大工作，优化组成人员的知识结构和年龄结构；在党委、人大、政府干部之间实行双向交流制度；加强人大及其常委会中党组织的建设，充分发挥党员代表和党员常委会组成人员的作用，支持他们依法履行职责。第四，人大及其常委会要通过依法行使立法权、决定权、任免权、监督权等各项职权，自觉贯彻落实党的路线、方针、政策及重要人事安排。对重大事项作出规定，要通过人大党组向党委报告，听取党委的意见。人大及其常委会对于党组织的文件、决定中不符合宪法和法律规定的，可通过人大党组提出纠正的建议。人大要善于寓支持于监督之中，监督、支持和促进政府、法院、检察院依法行政、公正司法。第五，党委、人大、政府、“两院”都把宣传社会主义民主法制建设和人民代表大会制度建设作为思想教育和宣传工作的重要内容，把民主法制建设和人民代表大会制度列为各级党校和有关大专院校的教学内容，提高广大党员、干部，特别是领导干部的法制观念和人民代表大会制度意识，自觉依法办事。坚持做到以上几点，符合党中央关于改善党的领导方式和执政方式、提高党的执政能力的要求，有利于实现科学执政、民主执政、依法执政。今年是我国改革开放30周年，我们一定要在党的领导下，进一步解放思想，深化改革，包括深化政治体制改革。要不断研究新情况、解决新问题、积累新经验，认真探索和发展把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的新形式、新机制、新途经，坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，又充分发挥人大、政府、“两院”、政协以及人民团体的作用，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展，坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路，使我国社会主义民主政治展现更加旺盛的生命力。（程湘清） (来源：人民网-中国人大新闻网)