社科院法学研究所税法专家丁一谈燃油税改革

　　人民网2008年12月9日，中国社会科学院法学研究所财税法专家丁一以“燃油税改革”为主题做客“人民议事厅”与网民交流。

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　　燃油税改革四个难点

　　主持人:各位网友，大家好！欢迎来到人民议事厅。目前千呼万唤的燃油税出台已经近在眼前了，今天我们非常高兴请到了中国社会科学院法学研究所财税法专家丁一谈一谈燃油税的问题。丁老师，何谓燃油税？燃油税从1994年提出到现在已有14年时间，一项税制改革争论了这么长时间，其中最大的难点是什么？

　　丁一:燃油税具体来说对汽油、柴油，车用的燃气征收的一种税收，这只是一个非常广义的概念，具体的内容根据不同的设置而不同。

　　今天我们推出的燃油税更多的是消费税，就是对消费燃油的这部分纳税人征收的。14年间我也看到了很多报道，其中有的写的很幽默，只听楼梯响不见人下楼，都说明燃油税的出台过程非常曲折。因为这里面是有很多难点的。国务院在1997年以后，不停呼吁要求修订公路法，用税的方式来代替燃油附加费，取消养路费这一系列的规费。这样呼吁的背景就是因为当时的乱收费比较严重，各地方乱设收费点，造成了收费的不规范，第二个是负担重，第三个对道路资金的筹集也没有保障。

　　当时国务院就把这个作为税费改革的一个环节，在1999年九届全国人大常委会通过了公路法的修订以后，有这么个授权，授权的意思就是说用依法征税的方式筹集公路养护资金，这对我们来说是燃油税最初的一个立法依据，所以现在很多大家都说燃油税早就已经有这么个税种，只是没开征。但是当时没有说征燃油税还是征什么，之后的2000年，国家税务总局以及相关的部门，都已经开始在筹备这个方案，2000年的时候已经出台了一个交通和车辆税费改革的方案，这个方案具体对燃油税做出了包括税制怎么设计，包括中央和地方怎么进行收入共享的机制。

　　但是在2001年，大家都认为马上要出台的时候，国际油价好像是在下半年就开始上涨了，当时准备出台的时候是25美元一桶，后来涨价了，这样显然是阻碍了燃油税的出台，朱镕基在清华大学演讲的时候说，燃油税政策下马就是因为油价太高了。在这之后呢，燃油税改革开始变口气了，变成择机出台燃油税，就是要看适当的时机，看是不是油价能够稳定，或者是下降一些，这样让消费者更能承受，或者相关行业不会受到太大的冲击，是从这个方面考虑的。

　　2004年之后，一直到2007年，财政部、国家税务总局，相关的部门都对这个问题有一些看法，给人的感觉是燃油税好像呼之欲出，但就是不能出台，这个时间新闻部门就开始关注了，燃油税本来就是一个谁多用油就应该多交税，这个只是把费转化为税，这应该是不受油价影响的，这个推论逻辑应该是合理的，这时候部门的利益博弈就引起了关注，因为我们知道过去费的收都是地方政府收，地方政府收直接用于道路的养护资金问题。第二个交通部门是具体负责这一块，过去我们也看到很多报道，有的说是12万，有的说是30万，这就是收费积征人员的问题。

　　前面也是一个利益分配的问题，我说的中央和地方，和交通部门，因为资金虽然说后来纳入了财政部的预算管理，但是基本上专款专用，怎么用，监督还是比较乏力，没有得到很好的监督，一旦通过税务部门收回来，这个刚性就很强了，它的预算管理也会很强，可能很多，

　　地方政府的这些交通部门，过去拥有的一些权力可能就会大大缩水，这方面部门利益的博弈可能就是很大的一个阻碍因素。

　　我们还要关注的一点，可能还有税制设计的问题，税制设计的问题谈的不多，最近有些对征管方案的关注开始谈的多，这也是影响它出台的一个原因，油价降低了，大家都认为这是一个比较合适的机会了，油价的接受都可以了。这个时候怎么样税制设计，这就涉及到海南在1994年就开始燃油税的试点，它设计的时候把养路费，过路过桥费合并征收燃油税，征收了以后，当时是取消了过路费、过桥费，后来又发现事实上这些小排量的车，既然取消了，对过路、过桥反而上路更多了，有些报道指出这是一种反弹效应，没有达到节约资源，节约道路，改善交通的目的，这跟税制设计很有关系。

　　在哪一点收，如果在征收环节收，国内油价和国际油价还是有差异，或者说黑市交易比较严重，销售环节征收，又涉及到征管的力度，征管跟不跟得上，这么多加油站都要加上税控机，这样是不是能够保证公平的问题。

　　再一个，我们现在说的燃油税主要是用路的，比如说航空、农用车等等这些怎么算的问题，在生产环节征收可能不好区分，你是用在哪个方面，这就涉及到一个税收，要么可能是补贴，要么是返还，这也是一个非常复杂的问题。

　　就是这些方面，可能都成为了税制改革方案出台的话方方面面要考虑。我们现在也看到，我们前面提到油价，部门利益博弈。还有一点，我们知道最近燃油税为什么加快推进，很重要的一点，就是2007年出了节能减排的工作方案，这个工作方案明确把税收用来调控节约资源方面，燃油税费改革已经加上了更多的政策含义和目的，又增加了新的历史使命，就是我们科学发展观，建设节约型社会里面的节约资源，保护环境。所以这一系列的考虑，可能使得2000年国务院最初出来的方案，现在要完善，调整，再加上立法更为慎重一些吧，需要仔细、审慎地考虑再出台。刚才你提到一些消息，会向社会公开征求意见，那说明这个出台可能还是有一个过程，至少要经过一定的讨论吧。

　　主持人:应该比较快，但是也不是说不经过讨论马上出台，可能是这样一个想法。

　　丁一:对，但是我们大家都知道，燃油税悬念几乎没有了，只是说如何出台一个良法。

　　主持人:您谈到了四个难点，到现在这个时机推出燃油税的改革，可能好一些。

　　丁一:现在可能上上下下共识比较突出一些。