前瞻大部制“地方实践”

　　前瞻大部制“地方实践”

　　地方政府机构改革将会更加直接和深刻地触动既得利益者的利益，同时也将会加大改革的阻力

　　文/《瞭望》新闻周刊记者李松

　　《北京市人民政府机构改革方案》不久前得到中央正式批复，意味着新一轮北京市机构改革大幕徐徐开启……

　　本刊记者了解到，新一轮国务院机构改革自2008年3月启动，已经完成阶段性任务。

　　中央政府门户网站1月21日发布消息，截至1月20日，北京、上海、重庆、陕西、河南、宁夏、云南、吉林等17个省（区、市）的政府机构改革方案已获批准，并将陆续向社会公布。其他地方政府机构改革方案正陆续上报。

　　按中央统一部署，大部门体制（下简称“大部制”）是这轮机构改革的特色，将从体制、机构与人员方面落实服务型政府的转变，整合和梳理体制结构，使其运作更加顺畅，建立统一、精简、高效的有限责任政府。

　　“能否破除部门利益的牢笼，成为改革成败的关键。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授分析认为，“地方政府机构改革与国务院机构大部制改革相比，将会更加直接和深刻地触动既得利益者的利益，同时地方职能部门盘根错节的关系，也将会加大改革的阻力。”

　　地方机构改革全面提速

　　据了解，新一轮国务院机构大部制改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门调整成了27个，其中改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个。

　　我国作为单一制国家，中央政府和地方政府必须是一个有机整体，上下衔接，才能确保政令畅通。那么，在国务院新组建五大部委、各个部委陆续公布并实施“三定”方案后，大力推进地方政府机构改革同中央政府无缝对接，就显得十分必要和迫切。

　　中央机构编制委员会2008年8月25日召开的“地方政府机构改革工作电视电话会议”，被认为是新一轮地方机构改革启动的标志。

　　2008年10月，上海市政府机构改革方案得到正式批复，成为中共中央、国务院批准的第一个地方机构改革方案。经调整，上海市政府共设置工作部门44个，其中，办公厅和组成部门23个，直属机构21个，另设部门管理机构6个。

　　据专家介绍，这次北京市政府机构改革也会力度很大。在改革方向上，将实行分税制度，并使区县政府事权和财权相统一。同时，结合“科技北京、人文北京、绿色北京”的城市定位，改革后会赋予环保、科技部门更多实权。

　　目前，我国地方政府机构改革已进入“适时推进”轨道。预计到2009年上半年结束，省级政府机构改革可以完成，并同时启动市县级政府机构改革、提出改革的要求以及预案。

　　从当前一些地方明确提出的政府机构改革时间表来看，市县两级政府机构改革工作，也有望在今年年内基本结束。

　　为从各地实际情况出发，中央还下发《关于地方政府机构改革的意见》，允许各省市因地而异，不搞一刀切，着力整合优化组织结构，在实行大部制方面进行更积极的探索。但要求各地要以大部制思维来推进机构改革，在整体上与中央政府机构改革保持一致。

　　据了解，在这轮政府机构改革中，尽管地方在大部制问题上获得了较大自主权，可是在机构设置上，也有严格的量化指标规定，直辖市不超过45个，大省不超过40个，大城市不超过40个，中等城市不超过30个。

　　“工业和信息化、人力资源和社会保障、交通运输等领域，在这轮地方政府机构改革中率先起步。”李成言教授告诉本刊记者，“改革对机构具体设置名称、排序、形式等，不统一要求上下对口，在条件具备的地方，可加大机构整合力度，撤并一些职能相近、相同的部门，允许一个部门同上级几个部门对口。”

　　“省市县乡四级政府，如果由于职能调整导致某些层级部门的编制相对富余，而有些不同层级部门又急需编制，经批准后可以跨层级调剂使用。”中央编办相关负责人表示，“这是针对此次新一轮改革特别提出的改革创新之举，充分体现了原则性与灵活性的结合。”

　　中央大部制的“示范效应”

　　事实上，我国政府机构多年来不同程度地存在设置不合理，部门利益作祟等问题，这不仅制约了政府职能的发挥、政府效率的提高，也一定程度上损害了政府的形象和降低了政府的影响力、号召力和凝聚力。

　　在这样的背景下，大部制改革被多数公众看好，认为是解决部门利益膨胀和冲突，达到整合机构职能，减少部门数量，最终消除部门利益膨胀的重要手段。

　　据了解，大部制是市场经济成熟的发达国家最早探索实行的一种行政管理模式。目前一些主要发达国家的内阁机构大多实行大部制，内阁机构设置一般在20个以下，其中加拿大最多，为19个，美国为15个，日本为12个。

　　无疑，在这轮机构改革过程中，国务院机构改革对地方政府机构改革，有着巨大的示范作用。

　　“但是此次国务院层面的大部制改革仍是阶段性的”，国家行政学院汪玉凯教授认为，“一些大部门还没有推出来，比如大农业、大社保、大文化等部门都没有提及。”

　　此外，2008年3月的全国“两会”上，时任国务委员兼国务院秘书长的华建敏，在作“关于国务院机构改革方案的说明”时强调，国家发改委、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，各司其职，相互配合，形成更加完善的宏观调控体系，提高宏观调控水平。

　　可见，在上述三部门之间建立起一个固定的宏观调控协调机制，加强对宏观经济的预警，加强战略规划，也是这次国务院机构改革极其重要的内容。

　　“相比新组建的五大部委，发改委、财政部和央行之间，并没有涉及具体部门机构的整合，所以在执行效果上会打折扣，没有完全达到预期目标”，中国人民大学行政管理学系毛寿龙教授认为。

　　已进行的国务院机构改革效果比较明显，受到多数人的肯定。多数实权部门被明确赋予相应的行政责任。比如，几乎所有部门都设有政策法规司或法规司、条法司、法制司等；国家发改委、人保部、财政部、卫生部、环境部、国家民委等还设有监督检查、监察司局等。

　　同样，各部委一些长期存在的职责交叉问题，在机构改革中也得到较好解决。比如，在电影、音像制品、动漫和网络游戏管理方面，明确动漫和网络游戏管理职责统一由文化部承担，电影管理职责统一由广电总局承担，音像制品管理职责统一由新闻出版总署承担；在食品安全监管方面，明确卫生部负责食品安全的综合协调，工商总局、质检总局、食品药品局等部门各司其责，等等。

　　“国务院这次机构改革基本上达到了预期的目标，突出了政府公共服务和社会管理的职能，政府职能定位更加准确，部门之间职能边界更加清晰，关系也更加顺畅。”国家行政学院政治学教研部龚维斌教授接受本刊记者采访时认为，“但是，改革中也有一些问题需要在以后的机构改革中得到重视。比如，被整合机构特别是行政级别降低并划入其他相关部委管理的机构中人员工作积极性的调动、工作流程的再造、内外部关系协调等都需要认真研究。大部门体制建立以后，有利于减少决策环节、提高决策和执行的效率，便民高效，但是，如何防止权力过分集中带来的监督困难，也需要认真研究和解决。”

　　“机构改革是体制改革的重要内容，关键在于用明确的决策权破除‘都管都不管’的困局，破除都说管但都管不了的执行困局，而非单纯的精简机构和裁减人员”，南开大学博士生导师齐善鸿教授接受本刊记者采访时表示，“国务院机构改革也难以一步到位，但要紧紧抓住这次改革的核心思维，把改革也当作一个连续不断的优化过程，在推进的过程中不断优化和升级，做到用机构服务目标，而不是牺牲目标维持机构运行。同时，通过调动中央和地方两个积极性，也可以发现很多更好的思路和做法，形成中央和地方的相互促进。”

　　不少专家认为，国务院机构还有待于进一步改革，因为目前还没有完全触及“政府主导型”的经济发展模式，公共服务职能仍然过少过弱，政府的经济职能仍然过多过滥。

　　着力打造有限责任政府

　　这轮政府机构改革的主要目标，是通过定职责、定机构、定编制，解决职责交叉、有权无责、有责无权、权责不对称等突出问题，从上至下，建立统一、精简、高效的有限责任政府。

　　“新一轮地方政府改革的社会影响和重要性要大于中央的大部制改革”。国家行政学院竹立家教授认为，“近期多发的社会突发事件，与地方政府的机构设置和运行有着直接的关系，要通过精简机构、提高效能、减少行政层级来保证中央政策毫不走样地贯彻到基层，避免扭曲和变形。”

　　但多位受访专家预测，国务院机构多在宏观决策、监督等方面发挥作用，理清职责相对来说容易。而地方政府的编制更为臃肿，职权交叉、权责不清的情况也比国务院部委更严重，梳理工作将会更加艰巨。

　　据了解，大部制改革是我国自1982年以来的第六次政府机构改革。前五次改革都会根据国际国内形势发展的具体要求和经济、社会发展的实际情况，组建一些新的机构和部门，增加一些新的人员，同时也撤并和取消一些已不适合经济和社会发展要求的机构和部门。

　　在实际操作中，新机构组建和人员配备相当容易，而老机构或人的撤并和取消却比较艰难，始终难以走出“精简、膨胀、再精简、再膨胀”的怪圈。据报道，辽宁铁岭市有9个副市长、20个政府副秘书长。新乡的副市长编制竟然比铁岭还多2个，秘书长下面有16个副秘书长、6个调研员协助副市长工作。

　　不少专家认为，这次大部制改革的难点和前五次改革基本一样，即权力和利益的再分配，以及过剩官员的安置。

　　“地方机构改革涉及‘小部门’变身‘大部门’的整合，这块数量大，涉及人员多，情况错综复杂”。李成言教授认为，“此次地方机构改革以理顺中央与地方权责关系、平衡中央和地方财权事权、推行‘省直管县’模式为主要内容。这部分改革难度可想而知，这会更直接和深刻地触动既得利益者的利益。”

　　目前，我国宪法确定的地方行政区划主要是省、县、乡三级体制，而目前实际实行的却是四级行政体制，市管县成为了一种常态。据统计，我国2000多个县级地区,基本上被300余个地级市管理。财权、事权划分的矛盾，导致近年来市与县之间争资源、争土地、争项目的情况时常出现。

　　破除部门利益是关键

　　不少受访专家认为，对地方政府机构改革中存在的矛盾，要通过法律手段和民主手段加以解决，最根本的则是要依法明确省、市(地)、县的职责权限。那么，能否破除部门利益，就成为改革成败的关键。

　　“地方政府存在的主要问题是政企不分，政资不分，而这个不分的背后，是政府权力‘错位’”。中国人民大学政治学系张鸣教授认为，“建设服务型政府，让地方政府从现在的无所不管，回归到公共服务的轨道上来。要缩小政府的权力，一方面把某些审批的权力取消掉，一方面在某些领域彻底退出。最主要的，还是实现行政权力的横向制约——体制、机构和预算的三方面制约。”

　　“这轮地方机构改革不是简单的加减法，要按中央规定的机构编制审批程序和备案制度，切实控制机构数量和人员编制”。齐善鸿教授认为，“中央规定的各级政府机构限额应该不得突破，已自设的超限额机构要予以清理。要做到这一点，就要从深层次上认识这场改革，这就是精化政府职能、优化队伍配置。政府职能的盲目扩大必然导致编制超编、行政效率下降；队伍配置的优化程度直接关系到机构的有效性。以往的教训表明，新的一轮政府机构改革能不能实现预期的目标，这在很大程度上取决于对这一问题的认识和把握。”

　　“在地方政府机构改革中推行大部制，一定要结合当地经济社会发展的实际情况，不能搞形式主义，也不能搞一刀切，更不能以地方特点为由不改革”。龚维斌教授建议，“根据当地经济社会发展需要，在准确定位政府职能的基础上，认真考虑快慢、难易、集散、大小、分合、去留、增减、内外、上下、条块等10对关系，即：改革速度的快慢、改革切入点的难易、职能的集中与分散、机构规模的大小、机构的分合、人员的去留、机构和人员的增减、政府与党群组织的内外联动、上下级政府部门之间的对应关系、地方政府与垂直部门之间的条块关系等，尽量统筹谋划、整体推进，避免单兵作战、顾此失彼。”

　　“机构改革应当特别重视行政责任的规定，无论是部门主要职责还是部门内设机构，都应当非常清楚地规定在法制工作方面的责任范围、责任目标和责任主体。”国家行政学院杨小军教授认为，只有明确具体的责任机构和责任人，相关工作才会有考核标准，行政问责也才能有坚实的基础。

　　“大部制改革的过程中，需要进行一些配套的改革”。毛寿龙教授建议，“一是对权力的约束与监督问题。按照‘决策、执行、监督’的思路，重新建构政府权力结构和政府的运行机制。二是党政权力对接问题。大部制改革最终会涉及党政部门权力的对接，必须靠政治体制改革配合推进。三是改革的策略和方法选择。大部制改革的最大阻力，仍然是多年来被强化了的部门利益。在具体推进过程中，改革的策略和方法就显得很重要。”

　　多数受访专家则表示，地方机构改革肯定会遇到巨大的阻力，需要从机制、体制、制度和监管等方面入手，加大检查、考核、监督和奖惩力度，把机构改革的效果与党政主要负责人的政绩、任用和提拔紧密结合，促使其按照机构改革的目标和要求完成改革任务。□来源：暸望新闻周刊