跨区域转移成农民工养老保险最大制度壁垒

　　21世纪经济报道记者 吴红缨 钟良 申剑丽 赵飞飞

　　重庆、深圳、北京、上海报道

    跨越鸿沟：2.3亿农民工养老之辩

　　3月25日，深圳市福田区八卦岭八卦路的社保中心，与春节前比，要冷清许多。

　　“最高峰时候，一天有接近3000人来办理退保。”退保窗口相关工作人员告诉记者，“曾经有企业包了几辆大卡车，把工人一起运来办理退保，我们9点上班，8点门口就已经排起了长龙，一直忙到下班连水都难得喝上一口。”

　　退保者大多数是来自外省的农民工，因为现行养老保险政策的种种限制，使他们持续参保成为一种奢望，亦是我国社保体系中最令人忧虑的一个缺保群体。

　　官方的统计说，目前全国农民工总数近2.3亿人，截至2008年底，全国参加城保的农民工2416万人，只占城镇就业农民工的17%。

　　跨越这一个巨大鸿沟，目前上下各方的努力还刚刚开始。人力资源和社会保障部的《农民工参加基本养老保险办法》，目前已经向社会公开征求意见一个多月了，最后的办法虽然还在等待中，但是国家层面开始着力于农民工的养老统筹，农民工的老有所依问题，制度大门已经打开。

　　危险的忽视：土地养老的悖论

　　于是一个悖论产生：既然回乡养老，则不太有能力种地，年轻人又外出，土地作为最后的养老保障，如何来实现？这是一个危险的忽视。

　　每到早晨七点，56岁肖胜经就准时起床，到院子生火煮饭，八点半，他要到一街一隔的小区上班。肖胜经是来自重庆市潼南县群力镇一个叫白兔村的农民工，进城十多年，一直当“棒棒”(重庆对进城帮人挑货的农民工的戏称)，这四年才在小区做绿化工。

　　肖和老婆近四年租住的地方，是一幢随时会被拆掉的旧房。房屋共三层，每层有八间十来平方的小屋，住着和肖胜经一样的农民工及家人。这二十多户人，从事着搬运、装修以及水泥、木工等工种。

　　早已远离乡土的肖胜经们，对农村那几分地他们也很陌生了，土地这本是他们的最后保障，但说到回乡下养老，却又一脸茫然。提起办理养老保险，他们会笑笑说，“这是城里们的事”。

　　肖胜经们并不十分清楚，重庆市也已经开始考虑他们的养老问题。重庆政府今年制定的计划是，到年底前，使农民工养老保险参保人数达到40万的计划。但是，另一个数据或许令人联想：在重庆主城区，像肖胜经这样的农民工，计有316万人。

　　这还是在留在重庆的数据，还有418万农民工在重庆市外务工，他们的养老问题也同样令人关注。今年年初，受金融危机影响，市外回流返乡的农民工48万人，重庆市政府组织人员，对其中15984名进行抽样调查，结果仅有3147人参加养老保险。

　　农民工的养老保障的缺失并非仅在重庆。过去几年，民盟重庆市委针对农民工养老保险进行了专题调查。调查组历时五个半月，调查了重庆、四川、贵州、广东、浙江、上海、江苏、福建等省市的农村、企业主、打工农民及社保部门。

　　专题调查组的负责人，重庆市政协委员、綦江县政协副主席冯秀乾告诉本报记者，接受调查的农民工中，83.2%的人不愿意参加目前推行的养老保险，80%的企业主不愿意为农民工缴纳养老保险费，这些接受调查的农民工90.2%没有参加养老保险。

　　来自人保部的数据说，目前全国农民工总数近2.3亿人，其中进入城市就业约1.3亿人，在本地乡镇就业约0.9亿人，但他们每100个人中只有17个人参加了养老保险。

　　问题是，与此同时，在东部劳务输入省市，即使这参加养老的人中，却一直对是否退保犹豫。来自重庆湖南湖北等地的农民工，在接下来他们的抉择中，让“退保潮”成为一个流行词语。

　　24岁的湖北小伙子黄咏，就是其中之一。在深圳市福田区八卦岭八卦路的社保中心大厅里，社保结算柜前，队伍排的很长。黄咏挤在人群里，抬头看着大厅电子屏幕上不断滚动的排号信息。黄咏的号是168，“我早上8点半到的，结果还是有134个人比我早到。”

　　黄咏出生在湖北省郧西县上营村，高中毕业后即出外打工，一年也就过年十几天在农村老家。黄咏最后领到了900块钱的退保费。提前退保并不划算，因为工厂为他交的养老统筹部分，不能带走。黄咏说，落袋为安，就当奖金了。

　　“老了就回家，还有一块地。”这曾是上一代农民工的普遍想法。退回农村能否解决养老，现在情况发生了微妙变化

　　重庆市綦江县政协副主席冯秀乾告诉本报记者，目前45岁以上的农民工约占农民工总数的30%，他们因年老将逐渐返回农村，“但我国多数农村人多地少，即使是壮劳力，完全依靠土地也难以养活自己，老年人想依靠土地养活更加困难。”

　　于是一个悖论产生：既然回乡养老，则不太有能力种地，年轻人又外出，土地作为最后的养老保障，如何来实现？这是一个危险的忽视。

　　农民养老四大模式

　　“双低”模式，即低成本进入，低标准享受，它在城镇职工养老保险制度的基础上，主要通过降低缴费基数和缴费比例等方式，降低农民工的参保成本。相对应的养老保险待遇也适当降低，重庆2007年推出的政策，就采取了这种模式。

　　农民工的养老问题，实际上从2006年开始即进入制度新建的尝试。

　　当年3月，国务院下发了《关于解决农民工问题的若干意见》，提出探索适合农民工特点的养老保险制度，抓紧研究低费率，广覆盖，可转移，并能够与现行养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。

　　根据这个原则，各地农民工养老保险模式也在进行着不同的探索。财政部财政科学研究所博士后、西南政法大学经济学院副教授刘苓玲向本报记者表示，到目前为止，全国各地的农民工养老保险政策概括起来有四种模式。

　　一是“城保”模式，即把农民工社保纳入城镇社保中，执行同一政策，但当农民工和企业终止和解除劳动后，社保机构大都将其个人账户的资金一次性发给本人，同时终结养老保险关系。目前，广东、甘肃、河南、陕西等许多省市采取了城保模式。

　　“这种制度缴费门槛过高，严重影响农民工和企业参保积极性。”刘苓玲说。2005年底，广东省实有的农民工1700万人，参加养老保险的农民工人数为580万人，参保率仅34%。

　　二是“综保”模式，这被称为专门为农民工“量身定做”的社会保障模式，首先由上海设计实施，成都也采取了类似模式，即把农民工的工伤、医疗、养老三项保险捆绑在一起，按比较低的费率缴费，如上海规定综合参保率为12.5%，成都规定为20%。

　　对此种模式的普遍评价是，它比较符合农民工实际情况，但是更强调医疗与工伤保险，养老保险则显得薄弱，同时自成体系，很难与城镇养老保险相衔接。

　　第三种是“双低”模式，即低成本进入，低标准享受，它在城镇职工养老保险制度的基础上，主要通过降低缴费基数和缴费比例等方式，降低农民工的参保成本。相对应的养老保险待遇也适当降低，重庆2007年推出的政策，就采取了这种模式。

　　此外，还有“农保”模式，这也被称为农村社会养老保险，即将农民工纳入流出地的农村社会保障体系。我国对农村社会养老保险的探索，始于20世纪80年代，由于存在诸多问题，在相当长时间处于停顿状态，至今无成熟方案。

　　本报记者调查发现，目前各地推行的农民工养老保险政策，不能真正起到养老保险作用，得不到广大农民工及企业主的支持，存在着一些急待解决的问题。同时，希望国家层面进行统筹的呼声也越来越高。