澳门世界文化遗产的保护与利用

　　（二）世界文化遗产的法律与法规

　　通过回顾澳门文物保护法规的制订历史，可以看到澳门确实具有保护文化遗产的优良传统。早在1953年12月10日，史柏泰(Marques Esparteiro) 总督就任命了一个委员会，以调查建筑文物的状况。这是澳门有史以来第一次官方以书面形式关注城市的保护工作。多年以后，马济时(Jaime Silverio Marques) 总督又任命了一个新的工作组，研究和提出以适当的措施保护和重视历史和艺术文物。但是，当时有关文物建筑的概念，仅限于一幢幢的楼宇、教堂、宫殿和炮台等，尚未具备今天保护周围景观及城市背景的观念。

　　1976年，澳门公布了第一条比较全面的文物保护法令——编号34/76/M法令。此法令确定了受保护的建筑物、建筑群及地段的名单，并建立一个直属澳督的新委员会——维护澳门都市风景及文化财产委员会（即文物保护委员会）。法令第一次对文物保护的对象作出定义和分类，并有89个项目被列入文物保护名单。1984年又颁布编号为56/84/M的新文物保护法令，取消上述34/76/M法令，对澳门的文物作出更精确和全面的定义和分类，同时对每一类的文物的保护方法也有比较详细的规定。1992年澳葡政府又颁布第83/92/M法令，是到目前为止最后修订的文物保护法。

　　澳门申遗成功后，以上原有的文物法规已不适应新时期社会发展的需要。这是因为，“澳门历史城区”是个新的概念，其内的许多文物建筑虽在现行的保护名单内，但对整片区域的保护及新的配套措施却是空白的。近年出现的一系列文化遗产争议事件，与相关的法律滞后有很大的关系。所以，澳门申报世界遗产成功后，社会普遍认为应尽快制订全面的文化遗产保护法规，使澳门历史城区的保护有法可依，有规可循。

　　这种形势下，特区政府开始了一系列的文物法规制订工作。2006年7月17日，行政长官签署第202/2006号批示，将澳门申报世遗时向联合国教科文组织提交的缓冲区范围法规化。2007年初，公众得悉东望洋山东岸山脚即将兴建的高楼有可能遮蔽东望洋灯塔部分海岸景观后，由民间人士组成“护塔联线”，反对政府批准在该处兴建高楼。事件后来演变成一场公民抗争运动，“护塔联线”去信联合国教科文组织反映意见，引起世界遗产委员会和特区政府各级官员的高度关注。为响应民间的保育诉求，行政长官于2008年4月11日签署第83/2008号批示，订定东望洋灯塔周边区域兴建的楼宇容许的最高海拔高度，基本平息争论了一年多的东望洋灯塔事件。

　　2006年3月，社会文化司辖下设立了一个文化遗产保护法例草拟小组，专责对现行文物保护的相关法律进行修订，小组的成员包括来自社会文化司司长办公室、文化局、土地工务运输局及民政总署的法律和专业技术人员，务求集思广益，为修订作出全面的考虑。考虑到澳门经历了多年来的社会经济转变和发展，而且“澳门历史城区”已被联合国教科文组织列入《世界遗产名录》，并根据相关部门过往在文化遗产保护工作上所累积的经验和所遇到的困难，草拟小组建议，对现行文物保护的相关法规进行全面的检讨。同时，小组通过参考亚洲及欧洲地区的相关法律和工作经验，建议为特区重新拟订《文化遗产保护法》。2008年2月，文化遗产保护法例草拟小组推出《〈文化遗产保护法〉法案大纲咨询文本》，为澳门文物保护法的立法工作开展前期咨询。社会意见认为，有关法律宜紧不宜松，罚则宜重不宜轻，只有通过严谨的立法，全面系统地制定出保护措施，才能真正确保澳门文化遗产得到永久的保障，进而解决社会急速发展过程中产生的各种矛盾。如果顺利，《文化遗产保护法》或可于2008年进行第二次咨询，2009年完成立法。届时，澳门历史城区的保护将可得到加强。

　　除了专门的文物保护法外，社会普遍关注到文物保护与城市规划的关系问题。2007年，可持续发展策略研究中心受特区政府委托，启动关于澳门城市规划的研究，并于2008年成立了一个专门工作小组草拟了《澳门城市概念性规划纲要》，向社会公开咨询意见。另一方面，政府又组织城市规划内部研究小组，从法制、体制及机制三方面入手，对本澳现时城市规划体系的特点进行针对性的研究分析，并于2008年11月10日推出《对构建现代化与科学化的城市规划体系的探索》咨询文本。可持续发展策略研究中心和城市规划内部研究小组的两个城规咨询文本，都重点论述了城市发展与文物保育的关系，并提出了一些促进文物保护的建议，反映澳门开始全方位关注保育问题。

　　（三）世界文化遗产的管理状况

　　澳门历史城区的25幢历史建筑和8个广场空间，业权和管理权分散，分属不同的政府部门和私人实体，为日常的实际管理带来了困难。从法律和管理现状来看，澳门尚未建立起有效的世界文化遗产管理制度，遗产的业权和管理权含混不清，妈阁庙纠纷就是由此而引起的。2007年10月29日，妈阁庙发生管理权纠纷并公开化，有人在没有请示政府和通报旅游业界的情况下突然把庙宇关闭。妈阁庙是澳门最著名的庙宇，又是澳门世界遗产的核心文物建筑之一，每天游人络绎不绝，事件迅即引起社会广泛的回响，连邻近地区传媒也作出重点的报道。在业权和管理权问题没有弄清楚前，妈阁庙纠纷或类似妈阁庙的问题，很难得到妥善的解决，也难以排除日后有其他类似问题出现的可能。

　　目前，有些文化遗产建筑由政府直接管理，有些则由民间组织，如澳门教区、庙宇值理会等管理，欠缺一个强而有力的中央监督机制。

　　（四）世界文化遗产的保育争议

　　历史城区被列入《世界遗产名录》，对澳门是个新的挑战。一方面，旅游事业及城市建设为世界文化遗产的保护带来考验；另一方面，澳门缺乏世界遗产保护的相关法律和人才。因此，几年下来，特别过去一年来，澳门发生了一系列有关文化遗产的保育争议，在复杂的社会环境下，澳门世界遗产的保护和管理存在种种困难是可想而知的。

　　世界遗产的保护，不仅要保护遗产本身，即“真实性”，也要兼顾到遗产周围的景观，即“完整性”。应当肯定，澳门对世界遗产个体建筑的保护取得了一定的成绩，但却往往忽视了整体景观的维护。世界遗产委员会很重视遗产的“完整性”，规定一个地区申报遗产时，需要在遗产周围设立“缓冲区”，以增加遗产的保护层。缓冲区包括申报遗产所在区域、重要景观，以及其他在功能上对遗产及其保护至关重要的区域或特征。虽然缓冲区并非所申报的遗产的正式组成部分，但是《世界遗产名录》内遗产的缓冲区的任何变动都须经世界遗产委员批准。就东望洋灯塔事件而言，公众关心的就是整体景观的问题，因为大家都知道，事件中灯塔本身没有受到任何的破坏，但东望洋山边新建的大楼却阻隔了灯塔与海洋的视线，破坏了其原来的属性和景观。澳门面积狭小，历史城区是市民主要的生活区域，维护整体景观是一项重大的挑战。

　　从下环街市事件、蓝屋仔事件、松山灯塔事件到最近的望厦兵营事件，有关文化遗产保护的议题此起彼落，民间诉求一个接一个。这些文物保育的诉求，不是孤立事件；保育是目的，也是手段，其背后有深刻的社会文化因素，体现了市民珍惜家园、热爱文物、参与公众事务的态度。从政府的处理手法来看，当局在解决这些问题时，似乎并没有充分意识到这一点，多数只是从文物建筑的价值去与社会公众讨论问题，进而作出决策。其结果是，无论是执意清拆（如下环街市事件），还是从善如流（如蓝屋仔事件），皆没有解决问题的根本，即未能充分理解市民的文化感情，响应社会对“文化认同”表现出来的热切心情。

　　民主法治的公民社会无不重视社会监督，在澳门世界文化遗产的问题上，尤其需要强化社会监督。这是因为，社会监督一方面可以弥补世界遗产因为法规不健全、管理不到位、利用不科学等而引起的负面问题，及早予以补救；另一方面，社会监督实质是公众参与遗产管理和保护事务的一种自觉体现，重视监督就是对公众意见的一种最好的响应。所以，强化社会监督，建立全面、有效、透明的社会监督体制，将世界遗产的管理、保护和利用置于公开的社会监督制度下，汇集各种不同的意见，通过广泛讨论平衡不同的利益，当会减少争议，减少负面问题的出现，更能进一步激发公众参与社会监督。

　　四 世界文化遗产的利用

　　2005年“申遗”成功以来的几年，正是澳门社会经济快速发展的几年。澳门主权回归后，特区政府锐意以“博彩业为龙头，旅游服务业为主体”振兴经济，随着赌权开放、自由行政策实施等有利措施相继出台，旅游业发展速度之猛，为世所罕见。2005年，澳门入境旅客为1871万人次；到2006年，入境旅客增加到2200万人次；及至2007年，入境旅客更达2700万人次，屡创新高。旅客数字的大幅增长，促进了澳门社会经济以同样的活力迅猛扩张，大型建设和旅游设施如雨后春笋般在城市遍地开花，历史城区周围的景观受到了影响，旅客增加也为文化遗产的保护和管理带来新的问题。

　　（一）越趋两极：热点过热与冷点太冷

　　澳门历史城区作为一个旅游区域，并未能充分发挥出应有的价值和功能。首先，对澳门每年近3000万旅客而言，“博彩娱乐”是热点，“世界遗产”是冷点，专门慕澳门历史文化之名而来的旅客比例仍有待提高。其次，在历史城区内，大三巴牌坊、妈阁庙、民政总署及议事亭前地等少数景点过热，其他景点太冷清，许多旅客甚至以为大三巴牌坊与妈阁庙就是“历史城区”的全部。也就是说，“历史城区”作为澳门一个重要的区域，尚未能被居民和旅客广泛认识，以致大三巴牌坊等热门景点每日旅客数以千计甚至万计，但如圣若瑟圣堂等极具历史和建筑价值的景点每日旅客却是只能以十计，门可罗雀，冷热反差之大可想而知。这种两极化的趋势，还在加剧发展中。

　　（二）空间失调：重点、轻线、突面

　　“历史城区”是以历史建筑为点，古老街道为线组成的一个历史街区。笔者于2005年7月，首先以点线面的几何关系来模拟澳门历史城区内历史建筑、街道（包括广场空间）和整片区域三者间的关系；后来又以这种逻辑关系进行分析，指出澳门历史城区内的点和面得到重视，但线却被忽略，以致区内的街道修缮工作一直不理想。“点线面”的概括论述后来被学界和坊间广泛采用，特区政府民政总署也采纳有关意见，于2008年2月27日发布新闻指出：“民政总署为澳门旅游发展创设基础设施，加强本澳旧城区之旅游价值，将继续开展以世遗建筑物为点、街道为线、旧区特色为面的城区环境改善工作，形成集观光与休闲为一体的旅游带，从而延展本澳的观光区域，活化旧区的营商环境。”这是在申报世界遗产后才出现的一个专指区域，作为一个澳门人生活在其中的旧城区和旅游目的地，其规划布局还有待逐渐完善。因为广场和建筑是历史城区的核心，当局一直十分重视其保护并善加利用，但却相对忽视了连接广场和建筑的生命线──街道。在此情况下，“历史城区”的建设，一直只在乎对具体建筑的修缮和广场的美化，但却没有对街道进行系统的整理。“历史城区”在半岛中南部依山展开，许多街道建于早期，并不适应今天的需要，狭窄短小，不宜车辆行驶。街道能把城市的基本景观串联起来，具有方向性，只有把“历史城区”的街道系统、公共停车场等配套设施建设好，才能真正把旅客导向整片“历史城区”，而不仅仅是大三巴和妈阁庙。“历史城区”的街道需要基本的规划和修护，以彰显其独特的个性。以港务局大楼到郑家大屋和亚婆井前地一段道路为例，一般人很难想象它是“历史城区”的一部分，与修复完整的历史建筑形成强烈的反差，所以对历史城区的保护，不但要重视“点”，突出“面”，还必须要强调“线”。

　　五 结语

　　综上所述，即使澳门有优良的文物保护传统，并取得有目共睹的成绩，但面对澳门“世界文化遗产”这个新生事物、社会经济的新发展、社会文化心理的新冲击以及利益关系的新调整等一系列的新问题，澳门世界文化遗产的保护与利用在过去几年，特别是这一年来，还是遇到新的挑战。澳门社会普遍期望，经过几年的经验积累，澳门将在文物保护与社会发展，文物利用与经济效益之间取得新的平衡。（作者：林发钦 来源：《澳门经济社会发展报告（2008～2009）》）