我国建监狱经费全额保障制度 监企分开各自运行

　　监狱改革走上快车道

　　我国已初步建立监狱经费全额保障制度

　　本报记者 李丽

　　2009年11月13日，浙江省监狱局原局长田丰在杭州受审。检方指控，田丰在担任浙江省监狱局政委、局长期间，收受64万余元，案涉基建工程、人事调动、罪犯减刑等。

　　此案再次引发社会舆论对监狱体制改革的关注。

　　监狱体制改革是司法行政体制机制改革的重要内容之一，启动于2003年，以国务院批转司法部《关于监狱体制改革试点工作指导意见》（以下简称《意见》）为标志。《意见》确立了“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的改革目标，确定在上海等14个省（区、市）先行组织开展监狱体制改革的试点。5年后，这项工作开始在全国范围内推开。

　　2009年12月8日，司法部部长吴爱英在全国政法工作会议上再次强调，要“确保2011年基本完成监狱体制改革任务，建立公正、廉洁、文明、高效的新型监狱体制。”

　　我国已初步建立监狱经费全额保障制度

　　监狱是国家法定的刑罚执行机关，承担着对罪犯实施惩罚、改造和教育的重要职能。然而，长期以来，经费困境桎梏了监狱职能的正常发挥。在监企合一的体制下，监狱大都兼备企业职能，监狱生产的收入是监狱经费的重要来源，而生产经营也成为狱政的主要职责之一。

　　在“谋生”的压力之下，监狱产生“重生产、轻管教，重经济效益、轻监狱安全”的倾向，不难理解。“当时，监狱的大量精力要花在生产组织计划和产品生产销售上，很难集中精力抓监狱监管改造工作，难以凸显监狱本质职能。”上海市监狱管理局办公室副主任胡庆生说。

　　由是，“全额保障”成为2003年监狱体制目标的首要内容。

　　在此之前，监狱的财务制度几经变化，从统收统支管理，到差额管理，再到改革开放初期的包干管理，直到1994年的《监狱法》，才首次明确监狱经费是由财政保障的。不过，此时的保障，是“差额”的，狱警的考核指标仍主要根据经济效益进行，监狱经费仍然受生产收入的影响，监狱的法定职能仍旧“受限”。

　　从差额到全额，一字之差，跨越了8个年头。

　　上海市监狱局是第一批开展监狱体制改革试点工作的六个省市之一。今年，上海市监狱经费的财政拨款，已经将干警工资、罪犯改造经费、罪犯生活费、狱政设施经费以及专项经费全部纳入，基本实现全额保障。

　　“经费得到了切实保障，就要改变过去监狱以经济效益为主的分配方法。”胡庆生说，监狱局组织开展津贴补贴清理工作，统一和规范了全局干警工资外收入发放标准和科目，“不得在核定数以及财政平台以外发放任何现金和实物”，以确保干警的工作重点放在对罪犯的改造工作上。

　　截至2009年6月，在全国范围内第一次基本实现监狱经费按标准财政全额保障，初步建立监狱经费全额保障制度。

　　监企分开，各自规范运行

　　2003年，上海市监狱局组建了上海申岳企业发展（集团）有限公司，主管监狱企业。

　　司法部部长吴爱英表示，监企分开是监狱体制改革的重点。而组建监狱企业集团公司和子公司，则是监企分开的标志性工作。

　　但是，监狱企业有别于以营利为目的的社会企业，它的主要任务是为监狱改造罪犯提供劳动岗位，履行劳动改造的职能。监狱企业与监狱分开，但仍有关联，仍在一个党委班子领导下开展工作。因此，有专家指出，监狱体制改革的难点是规范运行，包括监狱工作的规范运行、监狱企业的规范运行、监狱与监狱企业两者协调运作。

　　“改革之前，监狱的机构编制往往是围绕产品生产的需要来设置的。”胡庆生说，有的监狱甚至设有生产科、销售科，警力布局并不合理，影响刑罚执行功能的发挥。监狱、监狱企业各自规范运行的前提条件之一，就是内部机构的合理设置。

　　2009年，天津市监狱局在改革过程中，坚持健全监狱刑罚执行机构与组建生产经营管理机构同时进行。监狱局增设刑罚执行和狱内侦查处室，清晰界定了狱政管理与刑罚执行；增设了刑法执行处、侦查保卫处、警察训练处三个职能处室，将原生产指导处变更为劳动改造处、监狱工作研究所变更为政策研究室、后勤供应站变更为后勤处，以理顺各项管理工作，严格依法规范运行。

　　监企分开的另一个棘手问题是人员的分流，一部分监狱警察需要分流到企业工作。改革之初，分流的狱警最担心今后的身份和待遇发生变化。

　　在2009年全国监狱体制改革工作座谈会上，司法部部长吴爱英将警察管理制度作为规范运行的重要内容作了阐述。

　　“监狱警察到监狱企业兼职，是国家考虑监狱和监狱企业的特殊性，依法实行的一项特殊政策。”吴爱英表示，到监狱企业兼职的警察，其公务员和警察身份不变，要按照在监狱有任职、在企业有兼职和兼职不兼薪的要求，加强警察兼职管理。

　　切断监狱与监狱企业间的收入联系

　　监狱与监狱企业实行收支分开，是实现监企分开的重要保证。司法部部长吴爱英在2009年全国监狱体制改革工作座谈会上表示，实行收支分开，最重要的就是要切断监狱与监狱企业之间的收入联系和资金往来。

　　“监狱执法经费不足的，要通过向财政申请追加预算解决。”吴爱英在讲话中表示，要严格规范监狱和监狱企业之间的资金往来程序、项目和标准，实行资金分户存储，分开运行。

　　据了解，上海市监狱局和市财政局联合制定了《上海市监狱财务管理暂行办法》，实现了监狱经费与企业收入、社区经费的分开。

　　“目前，劳务加工型企业每年的全部收入，都上交到市财政的专门账户。”胡庆生说，监狱、企业、社区的收支和资金实行分户运行、分开核算、分别结算。遇有预算外的监狱设施和设备维修，将从监狱劳务加工企业上交的资金收入中支出。

　　在2009年全国监狱体制改革工作座谈会上，吴爱英强调，要严格监狱和监狱企业的财务管理，按照监狱和监狱企业各自的特点和运行机制，分别设立财务机构，分别组织财务管理和会计核算。

　　“在上海，监狱企业实施机构、人员、资产和区域分开。”胡庆生说，对于产品型企业，将企业从监狱分离出来，成立企业党委。目前，产品型企业现在只有3家，涉及宾馆、房产租赁，犯人已经全部退了出来。对于劳务加工型企业，则将负责监狱生产经营管理工作的机构分离出来，组建了12家子公司，组织罪犯参加劳动。

　　据了解，2008年开始实行改革的17个省（区、市）和新疆生产建设兵团，有14个省（区、市）把负责生产经营的管理机构从监狱分离出去，组建了监狱企业集团公司，实现了监企分开。

　　教育改造罪犯的“5＋1＋1”模式

　　“监狱体制的转变，消除了可能影响刑罚执行功能发挥的消极因素。”胡庆生说，我们没有理由再像体制改革前那样偏重生产经营，狱警的精力可以从追求经济效益转到执法工作上，转到教育改造罪犯上。

　　2007年，司法部下发《教育改造罪犯纲要》，通过各种教育改造手段和方法，使其成为守法守规的服刑人员，是教育改造罪犯的主要目标。

　　2009年，上海市各监狱全部推行了旨在提高教育改造工作质量的“5＋1＋1”模式，即罪犯每周5天劳动教育、1天课堂学习教育、1天休息，为确保教育时间的落实提供了必要保证。

　　“这逐步改变了重生产轻教育的思维定势和工作习惯。”胡庆生说，每周有1天时间专门用于罪犯教育，保证了有计划、有步骤地落实司法部《教育改造罪犯纲要》课堂学习的各项规定内容，形成了多层次、多内容的发展态势。

　　据了解，上海市各监狱每月都制定教育计划，有的监狱自编教材，开展特色教育，用详实具体的安排保证教育日内各项活动的有序进行。

　　目前，罪犯守法守规率、职业技能证书获得率、应入学罪犯小学文化毕业率、公民普法教育达标率和接受心理健康教育普及率，均达到95％以上的目标。

　　2009年10月基本完成监狱体制改革的江苏监狱，制定出台《江苏省监狱教育改造工作考核办法》及其细则，先后废止制度118条，修订、完善新制度440多项，逐步建立适应“首要标准”要求的工作机制，罪犯改好率在98％以上。

　　同时，江苏监狱还健全了罪犯技术培训、劳动矫正、就业指导等劳动改造管理制度，劳动改造质量不断提高；全面开展岗位技能培训和职业技能培训，举办罪犯职业技能竞赛，12000余名罪犯取得各类职业资格证书，有效提升了刑释人员回归社会后的就业谋生能力。