桂世勋：关于我国事业单位养老保险制度改革前后平稳衔接的建议

　　在我国事业单位分类改革后，除了将主要承担行政职能的事业单位中的小部分(主要指目前实行“参照公务员管理”并具有行政执法权的事业单位)转为行政机关，纳入我国公务员养老保险制度；将主要从事生产经营活动的事业单位转为企业，纳入我国城镇企业职工养老保险制度以外，由财政全额供款并主要从事公益服务的的事业单位将施行新的事业单位养老保险制度。在国务院同意印发的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》中，对“改革的适用范围”，也明确规定了“本方案适用于分类改革后从事公益服务的事业单位及其工作人员。”

　　在上述《改革试点方案》中，强调了改革后的事业单位工作人员的养老保险制度，与城镇企业职工养老保险制度建立多层次的养老保险体系相仿，“逐步建立起独立于事业单位之外，资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系”。其中有关“实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度”、“基本养老金的计发办法”、“建立基本养老金正常调整机制”、“逐步实行省级统筹”等改革内容与2005年发布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》精神是一致的。它有利于从制度上改变我国事业单位工作人员与城镇企业职工退休后养老保险模式的明显差异，有利于相对减缓未来各级财政预算支付的事业单位工作人员养老保险的压力，有利于从业人员在事业单位与企业之间流动时基本养老保险关系的转续。然而从上述《改革试点方案》规定的试点内容看，还难以解决《国务院关于印发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知》中明确要求的“妥善处理好改革前后退休人员待遇水平的平稳衔接”问题。笔者认为《改革试点方案》想通过对事业单位工作人员的“中人”加发“过渡性养老金”，或者建立事业单位工作人员的“职业年金”制度来解决平稳衔接问题，都不太具有可行性。

　　首先，《改革试点方案》规定：“本方案实施前参加工作、实施后退休且个人缴费年限累计满15年的人员，按照合理衔接、平稳过渡的原则，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。具体标准由各试点省(市)人民政府确定，并报劳动保障部、财政部备案。”

　　笔者认为在城镇企业职工基本养老保险制度改革中，也规定了企业中改革实施前参加工作、改革实施后退休的人员(即“中人”)，如个人缴费(包括“视同缴费”)年限累计满15年的，在他们退休后除了发给基础养老金和个人账户养老金外，还发给“过渡性养老金”。当时加发“过渡性养老金”的目的，是为了解决属于“中人”的企业职工有若干年“视同缴费”但实际个人没有缴费对他们退休后领取个人账户养老金的影响，弥补这部分人退休时基本养老保险个人账户储存额的不足。那末事业单位的“中人”加发“过渡性养老金”，究竟是与城镇企业的“中人”加发“过渡性养老金”的作用相同，还是主要为了解决事业单位改革前后退休人员待遇水平的平稳衔接问题呢？对于这样一个重大问题，《改革试点方案》未作明确规定。

　　如果事业单位“中人”加发“过渡性养老金”的目的与企业相同的话，就势必使事业单位改革后退休的工作人员与事业单位改革前退休的工作人员在领取的养老金水平上形成很大落差，难以处理好事业单位改革前后退休人员待遇水平的平稳衔接；反之，如果事业单位“中人”加发“过渡性养老金”的目的与企业不同，主要是为了解决事业单位改革前后退休人员待遇水平的平稳衔接问题，那就会在很长时期内继续保持事业单位工作人员退休后领取的基本养老金明显高于企业职工退休后领取的基本养老金状况，而且也很难说改革后事业单位退休人员领取的是“保基本”的基本养老金。

　　其次，《改革试点方案》规定：“为建立多层次的养老保险体系，提高事业单位工作人员退休后的生活水平，增强事业单位的人才竞争能力，在参加基本养老保险的基础上，事业单位建立工作人员职业年金制度。具体办法由劳动保障部会同财政部、人事部制定。”笔者认为事业单位中建立的“职业年金”制度，与企业中建立的“企业年金”制度是互相对应的。问题是“职业年金”是否与“企业年金”一样，都实施自愿投保原则呢？而且单位缴纳的职业年金保险费是否与“企业年金”一样，都由单位自筹资金呢？如果事业单位养老保险制度改革后，“中人”退休后领取基本养老金(包括基础养老金、个人账户养老金、过渡性养老金)的水平与现行企业“中人”退休领取的基本养老金(包括基础养老金、个人账户养老金、过渡性养老金)的水平大体相仿，那么要使事业单位改革后退休的工作人员与事业单位改革前退休后的工作人员在领取的养老金水平上不出现很大落差，就需要把事业单位的“中人”过去未缴纳职业年金保险费的年限“视同缴费”，通过给他们加发“职业年金”来解决事业单位改革前后退休人员待遇水平的平稳衔接问题。对于这样一个重大问题，《改革试点方案》也未作明确规定。

　　在分类改革后从事公益服务的事业单位，其“职业年金”的筹资渠道应与城镇企业的“企业年金”筹资渠道有所区别。它们的“单位缴费”应根据事业单位所隶属的主管部门层次，由各级政府部门财政预算列支。如果事业单位的“职业年金”与企业一样从自筹资金中缴纳，将会影响分类改革后事业单位保持“社会公益服务”的性质。

　　为了使事业单位养老保险制度改革后退休的人员与改革前退休的人员在养老保险待遇水平上不致于出现很大落差，同时又有利于促进改革后事业单位“职业年金”的发展，建议在明确“基本养老金+职业年金”为我国事业单位养老保险制度改革的目标模式的前提下，应在改革后对“中人”采取“基本养老金+职业年金+过渡性退休津贴(或称“过渡性生活补贴”，下同)”的过渡性模式。其中的“过渡性退休津贴”，可考虑按“中人”退休前若干年(如2年或3年)的月平均工资性收入，乘上过渡性退休津贴系数，再乘上本人在事业单位参加工作至事业单位养老保险制度改革开始实施前的年数(即事业单位养老保险制度改革前的工龄，如本人曾在企业或机关工作过一段时间的，可按照原劳动保障部、财政部、人事部、中央编办《关于在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》(劳社部发印[2001]13号)精神折算工龄)计算确定。笔者在提出对事业单位的“中人”增发“过渡性退休津贴”时，之所以不用本人在事业单位参加工作至其退休时的年数，而用本人在事业单位参加工作至事业单位养老保险制度改革开始实施前的年数，是希望在改革后逐年减少今后“中人”退休时计发的过渡性退休津贴金额，从而增强每个事业单位从其养老保险制度改革实施起参加“职业年金”的内在动力，通过事业单位工作人员在职时单位和个人缴纳“职业年金”保险费，在退休后领取“职业年金”，来弥补他们在今后退休时逐年减发“过渡性退休津贴”的缺口，使其在退休后领取的“基本养老金+职业年金+过渡性退休津贴”总额不低于比他早退休的同类人员领取的养老金水平。与此同时，国家也应通过择时提高企业退休人员的基本养老金水平，特别是积极引导和鼓励城镇企业及其职工参加“企业年金”保险，使今后更多的企业职工在退休后领取的“基本养老金+企业年金”总额逐渐接近事业单位同类工作人员退休后领取的养老金总额。