青连斌：建立新型农村农村养老保险制度的有益尝试

　　摘要：宝鸡市在新型农村社会养老保险制度试点中，形成了以个人缴费、集体补助、政府补贴为基础，家庭养老、土地保障和社会救助等政策为补充，政府财政养老补贴（基础养老金）与个人账户相结合的制度模式。宝鸡市新农保制度实现了五个创新，坚持了六个原则，取得了多方面的成效。

　　关键词：农村养老保险制度；“新农保”；试点

　　一、选点的原因

　　党的十七大报告强调，要探索建立农村养老保险制度。十七届三中全会《决定》提出：“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。”随着老龄化浪潮的到来，特别是由于计划生育政策的实行，我国农村养老问题变得日益突出和紧迫。为了寻找合适的解决办法，我国政府从20世纪80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。从2003年开始，北京、江苏、陕西等25年省、自治区、直辖市的300多个县（市、区、旗）自行开展了有政府财政补贴的新型农村社会养老保险（简称新农保）试点。

　　2009年4月底，我们对陕西省宝鸡市建立新型农村社会养老保险制度的有关情况进行了调查。我们选择宝鸡市新农保作为调查对象的主要理由：一是2007年11月，宝鸡就被人力资源与社会保障部列为第一个“全国新型农村社会养老保险试点城市”。二是我们去年下班的中央党校第44期省部级干部进修班社会建设研究方向农村养老保险课题组赴宝鸡调研后认为，宝鸡能做的，陕西都能做，陕西能做的全国多数地方都能够做，宝鸡的做法和经验具有推广价值。三是全国政协对宝鸡进行调研后认为“宝鸡新型农保制度代表了中国八亿农民养老保险的发展方向”；人保部等部门对宝鸡进行调研后认为“宝鸡市新型农保试点为全国积累了经验、做出了贡献，新型农保"宝鸡模式"是比较成功的，在全国具有推广价值，可以说是财政出小钱，为农村办一件大实事、大好事。”

　　宝鸡地处关中平原西部，是陕西省第二大城市，辖3区9县和一个国家级高新技术产业开发区，总面积1.82万平方公里，总人口376万，农业人口279万。2008年全市实现地区生产总值714亿元，财税总收入77亿元,地方财政收入23.9亿元,农民人均纯收入3500元。宝鸡市委、市政府从2006年开始，着手研究建立新型农村社会养老保险制度，解决农村居民养老难问题，在中央和省劳动保障部门的高度关注和精心指导下，于2007年上半年出台了《宝鸡市新型农村社会养老保险试行办法》，并开展新型农村社会养老保险（以下简称“新型农保”）试点工作。2008年，市委、市政府将此项工作作为全市实施“民生八大工程”重点项目认真组织实施。截止目前，全市新型农保参保人数达到了25.6万人,5.5万名60岁以上农民每人每月已享受60元以上的养老金。2009年市委、市政府决定在全市各县（区）、乡（镇）、村全面推行新型农村社会养老保险。

　　二、宝鸡新农保制度的基本框架

　　宝鸡市的新型农保制度实行以个人缴费、集体补助、政府补贴为基础，家庭养老、土地保障和社会救助等政策为补充，政府财政养老补贴（基础养老金）与个人账户相结合的制度模式。

　　1、参保范围：凡具有本市行政区域内农业户籍，年满18周岁、未参加其它社会基本养老保险的农村居民均可参加新型农保。将农村劳动年龄段和退出劳动年龄段的人员全部纳入。

　　2、缴费标准：个人缴费比例为各县区上年度农村居民人均纯收入的5%-30%，在此范围内农民可以自由选择。

　　3、财政补贴制度。建立了政府财政缴费补贴（进口补）和政府财政养老补贴（基础养老金，即出口补）两项财政补贴制度，在全国首创了政府财政补贴“进口”和“出口”两头补的办法。

　　4、个人账户养老保险金筹集，采取个人缴费、集体补助、财政补贴相结合的方式。农保经办机构为参保人建立个人账户。养老保险费除个人缴纳外，有条件的村(组)集体经济组织，对参保人员给予适当补助。市、县（区）财政对按最低缴费标准缴费的参保人员给予每年30元的缴费补贴（进口补），对按缴费基数20%缴纳者给予每年40元财政缴费补贴，按30%缴纳者给予每年50元财政缴费补贴。其中县（区）财政承担15元，其余由市级财政承担。鼓励经济状况较好的农民多缴费。财政缴费补贴及村（组）集体经济补助标准随经济发展适时提高。完全丧失劳动能力的农村贫困残疾人养老保险费由市、县（区）财政按各承担一半的原则全额补助。个人缴费、集体补助、财政缴费补贴（进口补）全部记入个人账户。

　　5、政府财政养老补贴（基础养老金，即出口补）。目前，由市、县（区）两级财政提供，60周岁以上每人每月60元政府财政养老补贴（基础养老金，即出口补），市级财承担45元，县（区）级财政承担15元。根据当年实际需要分别列入市、县（区）财政预算。省级财政给予了适当补助。

　　对45周岁以下农民，在其参保缴费达到规定15年缴费年限的前提下，每多缴费一年，到领取养老金时，政府财政养老补贴（基础养老金，即出口补）在60元的基础上每月增加2元。

　　6、待遇标准：养老金待遇由政府财政养老补贴（基础养老金）和个人账户养老金两部分组成。计发办法为：月养老金待遇=政府财政养老补贴（基础养老金，即出口补）+个人账户储存积累总额÷139。

　　7、缴费年限：18至44周岁缴费年限为15年以上；45至59周岁缴费年限为60减去制度实施之日本人年龄所得年限；60周岁以上只参保不缴费。

　　8、享受条件：建立捆绑机制。将劳动年龄段参保缴费与退出劳动年龄段享受待遇挂钩。制度推行之日，年满60周岁的农民，只要其家庭成员（配偶、儿子、儿媳、上门女婿及配偶）按规定参保缴费，本人不缴费，就可以按规定领取每月至少60元的养老金；60周岁以下人员必须参保并缴纳相应年限的养老保险费，到龄领取待遇时，其家庭成员也必须交纳相应年限的养老保险费。

　　三、宝鸡新农保的主要工作措施

　　一是加强组织领导。（1）健全组织机构。成立了由政府分管副市长任组长，政府一名副秘书长、人力资源与社会保障局局长任副组长，市政府有关部门领导为成员的“宝鸡市新型农村社会养老保险工作领导小组”，在市人力资源与社会保障局设立了领导小组办公室，负责协调、组织和处理日常工作。市委、市政府列入“民生八大工程”重点项目和新农村建设考核指标实施考核。各县区也都成立了由主管县区长亲自挂帅，相关部门领导参加的工作领导小组。（2）完善经办机构。为十二个县区健全完善了“农村社会养老保险管理中心”，机构规格由副科升格为正科级，增加了编制，确定了领导及工作人员;为每个乡镇劳动保障事务所配备1-3名劳动保障协管员，负责农保经办业务;全市开展试点的村成立了劳动保障服务站，站长由村主任兼任，工作人员由村会计兼任，每年落实报酬待遇600元，保证了新型农村社会养老保险试点工作正常开展。

　　二是广泛深入宣传。先后在各种新闻媒体，采取原文刊登、政策解读、现场直播参保及养老金发放过程等多种形式，实施多渠道、多轮次，立体式、不间断的宣传。并向外界公布咨询电话，宣传解答政策。印制宣传年画50万份、彩页50万份，分发到试点县（区）乡（镇）的所有农户。通过宣传，使新型农保制度得到了广大农民群众真正认识、认知、认同，提高了群众参保的热情，形成了良好的群众工作基础。

　　三是狠抓业务培训。（1）统一组织，集中培训。采取集中时间、集中人员、集中精力的方法，组织对各县区分管县长、主管劳动的人保局局长、农保管理机构负责人和主要工作人员进行业务培训。（2）市县联动，分级培训。各县区组织对试点乡镇领导、劳动保障所长、劳动保障协管员、村干部进行全方位的培训。（3）创新方法，重点培训。市人力资源与社会保障局领导及相关业务人员深入到试点乡（镇）、村及农户采取多种方式和方法对农民进行面对面、零距离的重点培训。通过培训，培养了一批懂政策、精业务的新型农保工作明白人,保证了试点工作的正常开展。

　　四是实施优质服务。（1）及时制定配套政策，规范操作程序。从2007年起，市政府办公室连续两年印发了《关于积极推进新型农村社会养老保险工作的通知》；2009年初，市政府出台了《关于全面推行新型农村社会养老保险的意见》，市人力资源与社会保障局先后制定出台了20个配套文件,明确了政策规定,规范了操作程序,增强了操作性。（2）创新基金管理模式，服务优良便捷。依据国家社保基金管理相关政策，结合农村实际，基金实行财政专户管理，归集由农业银行负责，养老金由邮政部门实行社会化发放，发挥农业银行和邮政储蓄各自优势，尽最大可能方便农民群众。（3）建立信息管理系统，提高工作效率。为加强养老保险个人帐户管理，提高参保登记和待遇发放效率，市里统一为全面推行新农保的县（区）、乡（镇）配备了电脑、打印机等设备，及时开发了业务应用软件，为太白、麟游、凤县、陈仓区建立健全了新型农保信息管理系统。为实现经办业务的规范化、信息化奠定了良好的基础。

　　四、宝鸡新农保制度的主要特点

　　首先，宝鸡市新农保制度实现了五个创新：一是创新保障范围。将劳动年龄段和退出劳动年龄段人员统筹考虑。制度规定，凡具有本市行政区域内农业户籍，年满18周岁以上、且未参加被征地农民社会养老保险的农村居民均可参保，从制度设计上使18周岁以上的所有农民都有资格和权利参保并享受相应的养老保险待遇，实现了全体农村居民的全覆盖。二是创新资金筹集方式。新型农村社会养老保险实行县级统筹，采取个人缴费、集体补助、财政补贴相结合的方式筹集资金，全部记入农民养老保险个人账户，做实个人账户，实行完全个人账户积累制。三是创新财政补贴办法。建立了缴费和养老两项财政补贴制度。缴费补贴制度即缴纳养老保险费时，每人每年市、县（区）财政补贴（进口补）30至50元；政府财政养老补贴制度即参保人年满60周岁领取养老金时，每人每月市、县（区）政府养老补贴（出口补）至少60元。四是创新待遇享受模式。参保农民年满60周岁时，养老保险待遇等于个人账户积累总额除以计发月数139个月（按国发[2005]38号文件规定执行）加政府财政养老补贴。五是创新激励约束机制。只要家庭成员（儿子、儿媳、上门女婿及配偶）按规定参保缴费，参保缴费起始日年满60周岁的老人不缴费就可按规定领取每月至少60元的养老待遇。形成政府与个人，儿女与父母相互激励、相互约束、良性互动的捆绑机制。其次，宝鸡市新农保制度坚持了六个原则：一是效率与公平相统一。个人账户养老金因各人缴费水平不同体现差别，缴费水平越高享受养老待遇水平越高。养老补贴是政府履行公共服务职责，在缴费年限相同的情况下，不因个人缴费水平高低和经济状况而显示差异，对每一个参保人的补贴都是相同的，体现社会公平。二是权利与义务相对等。参保农民个人账户养老金由其缴费年限、缴费标准和个人账户资金积累的多少决定，缴费年限越长，增加政府财政养老补贴，缴费标准越高，个人帐户积累资金越多，两者相加其领取的养老金标准就越高，反之亦然；60周岁以上老人都有享受养老保险待遇的权利，同时他的家庭成员就必须履行缴费义务，个人履行参保缴费义务，到60周岁后，也就有权利享受养老保险待遇，真正体现了权利与义务相对等。三是激励与约束相一致。在制度设计上实现了公共财政进口与出口两头补贴，最大限度激励农民参保，调动农民参保积极性，不参保者或参保缴费中断者不能享受财政缴费补贴和养老补贴，也不能享受养老保险待遇，形成了互相制约、互相促进、双赢共建新型养老保险制度的良性互动局面。四是政府财政养老补贴（基础养老金）与个人账户相结合。政府财政养老补贴（基础养老金）搭建养老平台，增加缴费年限与个人缴费积累提高养老待遇水平，充分发挥政府和个人两个积极性，共同构建新型农村社会养老保险制度，实现老有所养、社会和谐的双赢局面。五是待遇与经济发展水平相适应。养老待遇不是永远不变的，随着经济社会发展，将来缴费补贴和养老补贴都会有所调整，养老待遇与经济发展水平相适应。六是广覆盖、保基本、普惠性、有弹性、能转移。充分考虑农村群众的经济承受能力和各县（区）农民的经济收入差别，缴费比例为各县（区）上年度农民人均纯收入的5%-30%，在此范围内农民可自由选择缴费标准，富有弹性；养老保险待遇水平基本可以保障农民日常生活需求。制度设计充分体现让农民易接受、广覆盖，大多数农民都能享受养老保险待遇的理念。同时，与其他社会养老保险制度留有接口，好衔接、能转移。

　　五、宝鸡新农保制度的主要成效

　　经过近两年的试点实践，主要取得了以下三个方面的成效：

　　一是改变了农村群众养老观念。与全国其他农村一样，千百年来，宝鸡市农村主要以家庭养老、土地养老为主。实行新型农保以后，广大农民的养老观念发生了重大变化，社会养老观念逐步深入人心。

　　二是改善了老年农民的家庭地位。养老问题是农村社会诸多问题的主要根源，为了赡养老人，往往造成婆媳不和、兄弟不睦、夫妻反目、老而无依等农村社会不稳定因素。实行新型农保制度后，农村老人有了固定的经济收入，实现了老有所养，不再看儿女的脸色过日子，生活有了自信和尊严；兄弟、夫妻也不再为父母的养老推诿，在一些家庭还出现了兄弟争相养老的好风气。

　　三是检验了新型农保试行办法。试点实践证明，宝鸡市的新型农保制度和相关政策完全符合党的十七大及十七届三中全会精神，适应我市经济社会发展水平，符合农民心理及农村实际，得到了中央、省领导及专家学者的充分肯定和高度评价，认为制度设计科学合理、简便易行、实惠利民，真正可以实现农村老人老有所养，可以破解社会养老保险制度如何覆盖农村居民的难题。群众普遍欢迎，参保积极性高，热切期盼尽快推广普及，不少农民称赞：“一份养老金，顶好几个儿子！”“党的政策好，共产党好，政府比我的儿女还好！”（本文作者为中共中央党校社会学教研室教授，经济学教研部李蕾参与了本项调查）