房屋征收：“法律”与“条例”之间的博弈

　　房屋征收：“法律”与“条例”之间的博弈

　　在我国房屋拆迁领域，无论是在立法过程中还是在政策形成层面，一直都存在着理想与现实之间的抉择问题。

　　■杨建顺

　　在我国房屋拆迁领域，无论是在立法过程中还是在政策形成层面，一直都存在着理想与现实之间的抉择问题，存在着“依照法律规定”还是“依照条例规定”的博弈。

　　国务院于2004年发布《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《实施纲要》），明确地对合法行政作出阐释：“行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。”这种阐释虽然对法律、法规和规章各自的规范事项没有作出进一步划分（也不宜由其进一步划分），但它毕竟体现了典型的侵益保留论立场，为推动法治政府建设的进程提供了重要的标尺。

　　2004年《宪法修正案》关于征收征用的规定，不仅与《实施纲要》的侵益保留论精神一脉相承，而且还进一步明确规定了法律保留论。进一步说，在立法政策层面，既然要将此领域的秩序建构划归由法律调整的事项，那么，就应当以相关法律的制定是否比较容易实现为其取舍判断的前提。

　　事实上，制定法律并非一朝一夕的事情，更何况是关于“征收或者征用”之类典型的侵益性行政活动的法律，更需要相当长时期的准备和酝酿。

　　经过8次审议终获通过并自2007年10月1日起施行的《物权法》，本应当成为前述法治理想所要求的“依照法律规定”之“法律”，众多媒体和有些学者也是这样理解并致力宣扬的。可惜的是，该法对于征收征用问题的处理却采取了迂回逃避的方式，基本上是将《宪法修正案》的上述规定拖用。仅这样规定当然无法使《物权法》成为征收征用领域中“依法律行政”之实效性规范，只能是立法资源的浪费。当然，该规定毕竟确认了“依照法律规定”的精神。

　　虽然《宪法修正案》和《物权法》皆强调了征收征用需要以“法律”的形式来确定相应的权限，完善必要的程序，并给予补偿，可是，制定征收征用法律需要满足人力、物力、财力、专业知识、实务经验乃至时间等方面的要求，这些都是目前全国人大及其常委会所不完全具备的。对于现实中的征收征用规范问题，只能采取从部分到整体、从个别到一般的顺序渐进模式，乃至以授权立法的形式逐步加以完备。

　　2007年8月30日，十届全国人大常委会第29次会议审议并通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》，授权国务院就征收国有土地上单位、个人的房屋与拆迁补偿制定“具体办法”（行政法规）。这样，通过授权的形式，将本属于全国人大及其常委会的法律制定权（义务）转换成了国务院制定征收补偿行政法规的权力。至此，在征收征用拆迁补偿领域中，至少关于国有土地上征收拆迁补偿这一部分，其法规范又回到了《城市房屋拆迁管理条例》层次，即“依照法律规定”的理想已经让位于“依照条例规定”的现实。

　　近来，伴随着《城市房屋拆迁管理条例》受到“炮轰”，征收补偿立法已经成为理论界和实务界乃至整个社会所高度关注并积极参与其中的重要课题。国务院业已启动了《国有土地上房屋征收和补偿条例》（以下简称《征收补偿条例》）的立法程序，并以《国有土地上房屋征收和补偿条例（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）向社会征求意见。

　　且不说《征求意见稿》在技术层面依然存在诸多需要进一步完善的地方，但就授权立法来说，国务院《征收补偿条例》制定工作的启动本身表明了在今后相当长的时期内全国人大及其常委会将不会制定征收补偿法律。因此，要实现《宪法》和《物权法》关于“依照法律规定”“实行征收或者征用并给予补偿”的制度安排，也许还有很长的路要走，如何促使有关部门切实履行其法定立法职责，也就构成了征收征用领域中的重大课题。

　　在现代法治国家，为了在行政权的运行上正确贯彻和实现人民主权原理，就必须强调法律保留论，但同时也必须推进和完善授权立法。在征收征用补偿领域的立法，既要坚持“依照法律规定”的法律保留论，又要尽量避免《物权法》那种简单拖用既有规定、严重浪费立法资源的实际立法不作为；既要强调全国人大及其常委会直接制定相应法律，又要充分肯定经依法授权到“依照法规规定”的转换，但同时必须确立能够确保原本负有立法义务的机关或者机构积极、切实地履行其立法职责的机制。所以，只有各有关领域乃至全社会都能够对该问题予以广泛的、高度的、专业性的关注，才能够为该领域健全和完善相关立法提供重要助力，为行政国家背景下该领域中的权力配置提供具有高度正统性的法规范保障。 ■