追踪警察第“四大条令”由来 警察职业化是出路

　　只有在理想信念、价值取向、行为模式及道德伦理等方面都已经被职业化了的警察，才能实现公安工作公正与效率的统一。

　　人性本身都是一样的，不能说警察的抗腐能力一定强，所以要想使警察更强，就应该使我们的公安制度更强

　　听到法官宣布无罪释放后，河南村民赵作海失声痛哭———被错判杀人罪入狱11年后，2010年5月9日，河南版的“佘祥林冤案”终于得以昭雪。

　　此前不久，我国第一部系统规范公安机关及其人民警察行为，以及对违反纪律行为给予处分的部门规章发布。

　　5月4日，公安部网站发布消息称，经国务院批准，监察部、人力资源和社会保障部、公安部4月21日联合公布《公安机关人民警察纪律条令》，自6月1日起施行。

　　《法治周末》记者了解到，《纪律条令》在公安部内部酝酿多年。在刑讯逼供恶性事件屡有发生以及各地打黑行动揪出一批警方“保护伞”的背景下，《纪律条令》的出台被外界赋予更多解读。

　　在《纪律条令》中，76种违法违纪行为及其适用的处分被一一列出，公安部消息称此“体现了公安机关从严治警的刚性要求”。

　　消息发布的第3天，公安部机关报《人民公安报》刊登评论员文章称：“由于公安机关人民警察执法环境复杂，执法执勤分散，少数民警执法不公、执法不严、执法犯法等违法违纪案件时有发生。”

　　“《纪律条令》已经在每天早上的视频会上公布。实际上，执法纪律问题是我们每天上岗前的视频会上都要强调的老问题。”5月8日，北京市潘家园社区一名基层民警说。

　　以往条令有奖无惩

　　《纪律条令》是公安队伍正规化建设的一环，与公安部此前颁布实施的《公安机关人民警察训练条令》、《内务条令》、《奖励条令》配套衔接，称为“四大条令”。

　　前三大条令最早颁布于2000年，最晚的《奖励条令》是在2003年颁布，也就是说，公安队伍“有奖无惩”的条令设置长达7年。

　　《奖励条令》共分八章四十六条，而《纪律条令》共分三章三十一条。

　　其实，《纪律条令》的出台早已是“千呼万唤”，且有征兆在先。

　　在5月1日出版的中共中央机关刊物《求是》杂志上，公安部常务副部长杨焕宁就发表了题为《加强执法监督管理提高公正廉洁执法水平》的专门文章，里面提到公安系统要在建立科学的执法办案考评体系上下功夫，措施即包括颁布实施《纪律条令》。

　　此前的4月，杨焕宁在一周时间里先后出席了全国公安机关执法规范化建设专题培训班的开班式和汇报会，且均作出要求加强公安队伍建设的讲话，其称“今年执法规范化建设的任务非常繁重”。

　　早在2006年2月，全国公安机关反腐倡廉暨第二次警务督察工作会议，也提出要创新机制，完善制度，抓紧制定出台《公安机关人民警察纪律条令》。

　　2008年12月，公安部党委为贯彻落实中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》而制定的《实施办法》中，再次提到制定《纪律条令》。

　　据公安部条令制定相关负责人介绍，《纪律条令》早在2002年10月就已着手起草，但直到2006年9月中旬，才由多部门组成的起草组形成了初稿。随后，2007年7月形成的征求意见稿在2009年2月形成了送审稿，并最终于2010年3月10日经国务院批准。

　　8年磨一剑，《纪律条令》在极少数公安民警违法违纪行为“人民群众反映强烈”之际终于出台。

　　《纪律条令》宣布将于6月1日实施之后，落实这一条令立刻成为地方公安机关的近期工作安排。《法治周末》记者接触的多名各级公安机关政治部人员均表示，已知悉此条令，并表示将有学习、落实行动。

　　《纪律条令》“进警营进警校进民警家庭主题教育活动”已成为绍兴市公安局5月初刚刚公布的行风效能建设工作措施之一。在福建省光泽县，当地公安局将重点开展《人民警察纪律条令》的宣传贯彻，并组织知识竞赛……

　　5条“高压线”

　　《纪律条令》出台的时机被外界赋予了众多解读。

　　近段时间，“躲猫猫”、“喝开水”、“做恶梦”等看守所内被羁押犯罪嫌疑人非正常死亡事件频发，并通过网络形成汹涌的民意表达，其背后暗指极少数民警刑讯逼供等违法违规办案手段。

　　在重庆“打黑”专项斗争中，重庆市检察机关共查办黑恶势力“保护伞”56人，其中公安机关工作人员36人。公安部常务副部长杨焕宁还透露，全国有20多名公安局长因公安机关执法质量连续两年不合格被免职或引咎辞职。

　　在《纪律条令》公布的76种违法违纪行为中，最受人关注的，即是与刑讯逼供和成为黑恶势力“保护伞”相关的条目。

　　警察一旦参与、包庇或者纵容黑社会性质组织犯罪活动，则触碰了条令设置的“高压线”，将被直接开除。规定一旦触碰即被开除的“高压线”共有5条，这亦被认为是《纪律条令》的刚性所在。

　　此外，明确体罚、虐待违法犯罪嫌疑人、被监管人员或者其他工作对象的，给予记过或者记大过处分；情节严重的，给予开除处分。实施或者授意、唆使、强迫他人实施刑讯逼供的，造成严重后果的，也给予开除处分。

　　然而，由于涉及到侦查秘密，很多警察队伍内部事务不能公开，导致一些隐藏在警察队伍中的黑恶势力无法发现。安徽亳州公安局特警支队长白玉岭涉嫌长期贪污受贿、私放嫌犯、强奸少女、嫖宿妓女、毁灭证据，但直到其落马才被发现。2006年，白玉岭还被公安部授予打黑除恶先进个人。

　　“人性本身都是一样的，不能说警察的抗腐能力一定强，所以要想使警察更强，就应该使我们的公安制度更强。”中国政法大学教授何兵说。

　　中国人民公安大学教授王大伟认为，“在警察队伍建设之中，如果发现这种害群之马，要给予严惩，依照我们队伍的纪律，还要依照法律给予严惩。我们所谓的培养政法队伍，一方面是业务建设，但是更重要的是政治建设，还有道德方面的建设。”

　　拓宽监督领域

　　《纪律条令》被认为具有监督体制上的创新性。其中的亮点在于，监察机关派驻同级公安机关监察机构，可以调查下一级公安机关的违法违纪案件，甚至还包括下一级公安机关领导人员的违法违纪案件。

　　这被公安部条令制定者解读为：“加强公安系统管理的一项重大创新举措，既解决了长期制约公安监督工作的瓶颈问题，又延伸了公安监督工作的触角，拓宽了监督领域。”

　　然而，这一亮点也被有些学者认为是应有之义。因为我国《行政监察法》本就规定上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖范围内的监察事项。

　　“公安机关是拥有行政执法和刑事司法权的执法队伍，对其管理和监督应严于其他的行政机关及其公务员。”公安部相关负责人介绍。

　　由于公安执法的业务主管部门在上级公安机关，因此，赋予上级公安机关监察部门对下级公安机关违法违纪案件直接调查的权限，被认为在办案力度、办案效率方面，都充分发挥了公安机关内部监督机制的优势。

　　同时，条令制定者认为，相对于地方监察部门而言，公安机关的监察部门在查办具有公安职业特点的违法违纪案件时，更有针对性和有效性。

　　公安机关的纪委改革也在同步进行。近日，公安部党委下发了《关于进一步加强县级公安机关纪检监察部门建设的意见》，要求凡建立党委的县级公安机关均设立纪委，纪委书记要在班子职数范围内单设，或由党委副书记兼任。

　　《意见》要求，县级公安机关纪委书记按进同级党委班子时间确定党内排序，排在资历相同的党委委员前面；对于县级公安机关纪委书记的提名、任免，县级公安机关党委必须事先书面征得地市级公安机关纪检监察部门同意。

　　《法治周末》记者观察，《纪律条令》出台之前，即被要求衔接《行政机关公务员处分条例》，并被要求注入公安部“五条禁令”要求。

　　这一衔接体现在条令中，有些内容还有所延伸。比如《行政机关公务员处分条例》第三十二条规定：“参与赌博的，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职或者开除处分”。《纪律条令》规定“参与赌博的，依照《行政机关公务员处分条例》第三十二条规定从重处分”。

　　条令制定者介绍，《行政机关公务员处分条例》是《纪律条令》的制定依据。

　　对于警察用枪、饮酒、酒驾、赌博等方面的“五条禁令”的基本内容，均在《纪律条令》中得到沿用，并注意细化了违纪情形和处分幅度。

　　条令制定者评价，条令既保持了“五条禁令”的连续性和稳定性，又增强了“五条禁令”的可操作性，大大提升了“五条禁令”的执行效力。

　　警察职业化是出路

　　“《刑法》、《刑事诉讼法》尚且不能遏制逼供体罚，难道部门规章就能威慑和制约某些警察逼供体罚行为？”河南某中院法官刘英团质疑。

　　刘英团的质疑并非没有道理。毕竟，在“破案高于一切”、“命案必破”、“限期破案”等压力之下，刑讯逼供已成为一些公安机关不得不用，甚至是惟一的侦查手段。

　　“对于体罚、虐待和刑讯逼供等行为的处罚是开除，这已经算不上严格，何况前面还有"情节严重的"和"造成严重后果的"这两个定语，这种规定的威力就不免令人担忧了。”有法律人士认为。

　　“底线如果太低，就会对执法者的故意犯法构成纵容。”有评论如此指出。

　　“缺乏现代法治意识和能力，这是少数警察素质较差的主要所在：普遍缺乏人权观念、程序习惯、取证能力和公关意识。”中国人民公安大学教授王太元认为，“要说本职岗位的业务素质，中国警察不一定比不过国外警察”。

　　王太元认为，要真正解决警察风纪问题，就必须研究社会管理力量的科学分工问题。作为强力机关，警察的限制甚至打击功能已经很强，再把其他的限制、打击任务交过来，就会使公众把与各方面、各部门的矛盾一古脑儿地集中到警察身上，公安机关和警察个人就更难做事。

　　“当前，警察职业化程度尚不够理想，一些基本的警务理念还没有确立，政策执行式警务特征过于突出”，江苏警官学院教授韩德明说。

　　同警察义务、录用条件、教育训练、警衔、装备保障、执法监督等方面的制度建设一样，警察纪律建设也是警察职业化的重要方面。

　　但是，“人、财、物”紧张的问题，在一些基层公安机关至今仍未得到根本性地改善。“在某些情况下，基层领导虽然也知道一些执法行为是不规范的，如办人情案、参与非警务活动等问题，但出于自身利益和发展的需求，他们也只能从短期效益出发，打擦边球，从事有悖于执法规范化建设的行为。”河南省公安厅法制处副处长姚占军认为。

　　“只有在理想信念、价值取向、行为模式及道德伦理等方面都已经被职业化了的警察，才能实现公安工作公正与效率的统一。”中国人民公安大学教授张光说。（王峰韦文洁） (来源：法制日报-法治周末)