社保法折中面世：实质性矛盾搁置 可操作性不强

　　《社会保险法》折中问世

　　法案终稿对实质性的矛盾争议搁置不谈，重要制度授权性条款较多，仅在细节上反复微调

　　□ 本刊记者 兰方 | 文

　　在立法路上蹒跚16年后，《社会保险法》终于出台。

　　2010年10月25日至28日，十一届全国人大常委会第十七次会议召开，《社会保险法（草案）》第四次上会，并最终通过审议。

　　此时距离社会保险法一审已近三年。在业内人士看来，《社会保险法》此番通过并不意外。此次上会审议之初，全国人大法律委员会即表示，草案经过三次审议修改，已经比较成熟，建议本次常委会会议审议通过。

　　在不少人看来，综合性社会保险基本法的缺失，令中国目前的社会保险立法缺乏合理的立法理念和明确的价值取向。力推法律出台的人力资源和社会保障部（下称人社部）认为，《社会保险法》的出台，一方面可将各地分散且层阶较低的法规规章加以整合，提高统筹层次；另一方面则将进一步增强制度的强制性、权威性和稳定性。

　　在2010年10月25日举行的中欧社会保障高层圆桌会议上，人社部部长尹蔚民作出了积极承诺，表示将适时出台与《社会保险法》配套的法规文件，包括基金监管、投资运营等方面的规定。

　　不过，漫长的等待并没有让舆论对这部社会保险基本大法的出台表现出多少惊喜。一位不愿具名的社会保险专家对本刊记者表示，当前的《社会保险法》无非是对已有制度的成文化总结。业界对此部法律的普遍态度，多为“有一部法总比没有强”。

　　时至今日，要求《社会保险法》暂缓出台的呼声仍未低迷。不少学者指出，在制度未定型之际出台法律，只可能将现有制度的不合理性加以固化。

　　终稿微调

　　四审通过的草案，共十二章九十八条，总则之后五大险种各列一章，社会保险费征缴、社会保险基金、经办、监督以及法律责任分列其后。根据草案附则，该法定于2011年7月1日起施行。

　　全国人大常委会法工委副主任信春鹰介绍，《社会保险法》以法律形式确立了中国覆盖城乡全体居民的社会保险制度，建立了覆盖城乡全体居民的社会保险制度，体现了统筹城乡的原则，突出了参保人员的合法权利，在制度设计和实施方面，始终强调保障参保人的权利，并以提供政府服务为重点。

　　当前的草案格局，定型于2008年底的二审稿。最初的一审稿集中规定了五大险种的缴费范围和待遇，而二审稿则大幅度修改体例，将五大险种分别专章规定，并充实内容，把每个险种现行有效的成熟做法纳入法案。

　　在此基础上，三审稿的改进有限，大的改动主要为顺应一年间社会保险制度的新发展而新增条款。如增加新型农村社会养老保险制度（下称新农保）的相关条款，配合《工伤保险条例》的修改在上位法中对基金支付范围作出调整。同时，医疗保险制度和工伤保险制度中，确立了第三人侵害情况下的先行赔付制度。

　　此外，三审稿首次突破十五年参保年限，明确参保人的权利，再次确认将成立社会保险监督委员会，将社会保险基金纳入人大监督，并把全国社会保障基金写入草案。

　　在立法者眼中，三审稿已趋于完善，四审稿的改动则集中于细节。此次四审稿最重要的变动，在于对养老保险制度缴费年限的再度突破。

　　根据三审稿，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金；也可以领取一次性养老保险待遇。

　　这样的规定，意味着一些缴费不足十五年的参保人将被“踢出局”。在审议中，一些常委委员、代表提出，养老保险的目的是保障退休人员的基本生活，一次性领取养老保险待遇起不到养老保障的作用，也不能体现社会公平，应当允许按照“多缴多得、少缴少得”的原则享受养老保险待遇。

　　因而，经过相关部门讨论后，缴费年限不足十五年的参保人，有了新的选择路径，得以继续留在制度覆盖范围内。四审稿的最终表述为：参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金；也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。

　　医疗保险方面最主要的改动，是明确建立异地就医医疗费用结算制度。基金监管方面，则再次重申社会保险基金不得违规投资运营。草案明确列举社会保险基金的运营禁区，包括不得用于平衡其他政府预算，不得用于兴建、改建办公场所和支付人员经费、运行费用、管理费用，以及违反法律、行政法规规定挪作他用。不过在明确禁区的同时，四审稿仍未对基金的保值增值问题作出规定，依旧授权于国务院另行规定。

　　此外，四审稿还对参保人信息安全以及在中国境内就业的外国人参保作出了新的安排。

　　对于上述调整，专家们都寄予了充分的肯定。诸多学者表示，从总体来看，每一稿草案都确有进步。然而，细节的完善与改良距离人们最初的预期，仍有较大距离。

　　操作性不强

　　立法者并不回避当前草案的缺陷。在审议过程中，有常委委员提出，草案对社会保险的一些重要制度授权较多，操作性不强。

　　社会保险立法始于1994年，因利益相关方甚众，自立法之初，就面临着各种争论。至2007年底上至全国人大常委会一审之前，草案曾两次上报至国务院，皆因争议过大而未获通过。

　　为能尽早提交人大审议，国务院法制办以及当时的劳动和社会保障部等部门在起草过程中，设置了大量授权性条款。争议突出的问题，均未在草案中给出具体方案，而是把矛盾留待今后的“国务院有关规定”来解决。

　　在整个社会保险制度的运转中，人社部、卫生部、财政部、税务部门等多个部门参与其中。包括草案的起草者在内，人们曾希望全国人大法工委能够站在超脱于部门利益的高度，填补草案的大量留白，将草案进一步推向完善。

　　然而，最终的结果却让人失望。直到四审稿，即使不将诸多“按照国家规定执行”的表述计算在内，草案中仍有近十个明确的授权性条款，它们包括：社会保险基金监督管理制度，公职人员参加养老保险的办法，基本养老保险关系的转移接续，新型农村合作医疗的管理办法，工伤保险的行业差别费率，失业保险金的标准，社会保险费的征收主体，社会保险提高统筹层次的时间及步骤，社会保险基金的保值增值等。

　　信春鹰表示，这些授权性条款，有的已经有了由国务院及主管部门制订的法规，如养老保险关系转移接续办法。而有些授权性条款，确实还未有相关规定。这有三方面原因。其一是中国社会保险制度处于快速发展变化阶段，有的制度仍在探索之中，难以用法律加以固化；其二是中国幅员辽阔，而社会保险制度历史较短，本着发挥中央和地方积极性的原则，国家立法在确定大原则的基础上要给国务院有关部门和地方一些空间；其三，当前一些过渡性、阶段性的措施，难以用立法的形式加以固定，要为改革发展留有空间。

　　不过，除了上述原因，一些专家认为不少授权性条款是因为部门利益冲突难以调和而刻意规避。

　　最典型的例子，莫过于社会保险费的征收主体。中国目前社会保险费的征收工作，已经形成了由税务部门和社会保险部门“齐抓共管”的格局。一些地方由税务机关征收，另一些地方则由社保经办机构办理。但由于税务机构具备强有力的征收手段，不少省、区、市相继改为由税务部门征收。现实操作中，同时存在两个征收机构，不仅影响制度整合，且存在记账不清的风险。

　　鉴于两个部门之间对此存在重要分歧，一审稿和二审稿均以“社会保险费的征收机构和征收办法由国务院规定”的表述，对该问题加以回避。而在多方的督促协调下，三审稿作出了“重大突破”：社会保险费实行统一征收。但究竟由税收部门还是劳动保障部门来“统一征收”，三审稿仍然留白。不少学者对四审稿给予厚望，认为这是草案最终不得不回答的问题。然而，四审稿最终的表述，仍为“实施步骤和具体办法由国务院规定”。

　　回避矛盾

　　类似的遗憾，并不只有此例。

　　中国社会科学院劳动和社会保障中心主任王延中告诉本刊记者，公职人员的参保问题，在前后多次审议中均是焦点。在二审稿反馈的意见中，公众对于事业单位工作人员以及公务员参加养老保险的问题意见集中。草案中“公务员和参照公务员法管理的工作人员参加养老保险的办法由国务院规定”的表述，有2125条意见提出异议。公众的反馈显示，公务员不需缴纳养老保险费而享受高额养老金，同时企业职工缴费负担沉重但养老金水平却远远低于公务员。在过去公务员与有的企业职工都属于干部的历史背景下，这种悬殊差距的不合理性更加凸显。草案规定使已有的不平等合法化，建议公务员与企业职工实行统一的养老保险制度。

　　但最终的草案还是选择了回避问题。而当前这种不同的群体适用于不同的社会保险制度的格局，在大多数学者看来，已经到了“不得不改”的地步。“将国民分作三六九等，分别用不同的制度加以保障，不仅不公平，也没有效率。”上海社会科学院副院长左学金表示，中国养老保险分散的、碎片化的基金必然导致管理成本高，投资风险大而回报率低；另一方面，制度的封闭将桎梏社会流动，分割的劳动力市场也不利于社会效率的提高。

　　在一些学者眼中，当前的社保法不仅没有解决这些问题，反而为将来矛盾的爆发埋下了种子。“立法的作用是什么？要么解决问题，要么搭出制度框架。”前文所述不愿具名的学者指出，本来大家寄希望于新法得以厘清既往矛盾，岂料草案对实质性的矛盾争议搁置不谈，转而授权国务院另行规定，仅在细节上反复纠缠。

　　在草案的审议中，委员们也大多认识到当前立法缺陷所在。信春鹰在审议过程中也曾强调，人大常委会应该督促国务院尽快制定配套法规。

　　“中国社会保险制度的问题太多，你不可能期望一部法律解决所有的问题。”首都经济贸易大学劳动经济学院劳动与社会保障系主任吕学静对本刊记者表示，“很多问题只能一步一步来。”