仅靠设定一些目标就能够实现预算公开 深表怀疑

　　信息不对称：预算公开的难点

　　周浩

　　每年两会，财政预算公开的话题，都会成为各方关注的焦点。今年的“两会”，人大代表和政协委员关注的焦点放在了公车改革、公务接待等一系列的问题上。

　　温家宝总理在政府工作报告中明确表示，2011年的中央财政预算中，设定了公务接待费用零增长等一系列目标。与往年的政府工作报告相比，政府财政公开已经不仅仅停留在口头的讨论和大而化之的纸面论述上，而已经开始设置具体的工作目标和控制途径。

　　这是一种进步，然而，仅靠设定一些目标，就能够实现预算公开，笔者也深表怀疑。比如炒得很热的公车改革的话题，各路人士提出各种不同的看法，包括将公车私有化等等，讨论之热烈似乎表明解决了一个公车的问题，所有的其他财政预算问题都能按葫芦画瓢，进而迎刃而解。

　　解决一个具体问题当然是好事，然而，对于像财政预算公开这样的关系到根本制度的问题来说，解决一个公车问题，可能并不会带来任何实质性的变化。这是因为，预算的编制和执行过程事实上并不公开，而当所有人把目光放在公车改革上时，预算的编制方可以轻而易举地把关于公车的预算降低，并在未来的执行中“有意识地”降低公车的开支，而把以前公车的很多开支转移到其他的开支项目当中去。同时，财政问题涉及到很多税收以及会计问题，在不了解内情的情况下，即使是专业人士也很难看出其中的猫腻。最终的结果是，“公车改革”取得了非常大的成功，但财政预算公开却仍然是水中之月。一旦出现这样的情况，会有人提出，解决了公车改革的问题，新的财政开支问题也浮出了水面，因此，我们要解决这个新的问题。于是，对新问题的解决再度提上议事日程，一段时间的努力后，新问题也被解决了，甚至一个个其他的问题也被解决了。回过头来，我们才发现，公车这个“老问题”却又再度成为了“新问题”。

　　换个思路来看财政预算公开的问题，其症结在于信息是否对称。在整个预算编制、执行以及审计的过程中，局中人永远掌握比局外人更多的信息，而这样的信息不对称带来的结果是，局外人永远围绕着一些自认为核心的问题进行争论，而局内人则暗自庆幸，因为这样看似热火朝天的讨论，根本不会对任何既得利益方产生伤筋动骨的影响。而信息掌握者可以通过各种手段来限制局外人掌握足够多的信息，以防对自身的利益产生根本性的影响和动摇。

　　信息不对称，是现代经济学提出的一个经典概念。由于信息不对称，很多政策性难题因此产生，在预算公开的问题上，信息不对称带来的结果是政府和公民的互相不信任，而信任缺失则会导致公民在很多公共政策上缺乏参与度，最终导致公共政策的实施和执行困难重重。这当然是双输的结果。

　　不幸的是，现代经济学提出了信息不对称的问题，但却没有提出比较好的解决方案。正如“囚徒困境”中两位囚徒被分别关押时，任何一个囚徒的理性选择却都是“把对方也一块拖下水”，最终造成最差的结果。唯一能够解决囚徒困境的办法是，增强两个囚徒之间的沟通，而这样的沟通，必须是长期的。而长期的坦率沟通，正是难点所在。

　　在预算公开的问题上，政府与公民的沟通是解决问题的唯一长效手段。然而，如何让政府取得公民的信任，让公民能够在很多公共事务上不对政策产生负面的揣测和怀疑，仍然需要政府思维的转变。与此同时，公民与政府的有效长期沟通，也有利于中国公民民主意识的强化，在与政府的沟通与交流中，中国的民主制度才能够真正有效建立。

　　（作者系新加坡国立大学公共政策管理硕士）

漫画：期盼中央部门公开财政信息