90余中央部委公布三公账单 九成数据简单受质疑

　　单位名称

　　数据来源：人民网

　　民间监督者

　　现实与理想

　　2011年5月到8月，中央部委公开“三公经费”（因公出国（境）、公车购置运行、公务招待）的大戏唱足了这个夏天。8月22日、23日，外交部、国务院港澳办和侨办最后三个部委终于宣布今年暂不公开“三公”。至此，备受关注的各部委“三公”公开首秀进入间歇期。

　　民间监督者

　　国家兴亡，13亿公民人人都有13亿分之一的责任，不能把工作和责任全推到几位中央核心领导人的身上

　　8月1日下午，北京市忆通律师事务所的律师李劲松将两份申请用特快专递邮寄给外交部和国家烟草专卖局，内容是敦促这两个中央部门，按照承诺公布其三公经费的预决算情况。

　　这是李劲松第二次因为三公经费公开的问题，向这两个部门发出申请了。他觉得，作为公民，有责任一问到底。

　　2011年5月4日，当看到中国政府网上，国务院常务会议推进财政预算公开的消息后，已经关注“三公”消费问题两年的李劲松立刻向国家几十个部委发出电子邮件，以公民身份提出申请，要求各部门公开“三公经费”。按他自己的话说，在这次公布行动中，他是民间最早的推动者和监督者。

　　部分邮件因地址不对被退回，最终，李劲松收到13家中央部委及单位的回复。其中，国家发改委等3部门认为该数据不属于公开范畴，农业部等8个部门称马上公开。

　　在申请中，李劲松用黑体字写道“我始终坚信：国家兴亡，13亿公民人人都有13亿分之一的责任。任何一个有基本良知有基本社会责任感的现代共和国公民，都不会也不能‘把建设民主法治公平正义的和谐社会这一重大艰辛工作和责任全推到几位中央核心领导人的身上’，自己却在后边当看客期待坐享其成。”

　　现实与理想

　　数字小的不一定合理，数字大的也不一定不合法

　　在给各部委的申请中，李劲松除要求公开“三公经费”外，还要求公布公车数量、型号、每辆车购置发票、加油发票；公务接待需要公布一餐花多少钱，接待了谁等等更为细致、敏感的信息。这些要求一共达到21项之多。

　　李劲松觉得，这项工作的进展实现了他作为公民申请“三公”公开的基本目标。虽然，公布的数据和他希望得到的数据尚有差距。

　　“国务院没有要求公布车牌号、发票，那些部委说钻空子也行，应付也行，只要公布了总数和简单说明，就不能说违反国务院要求。”李劲松说。

　　记者注意到，各部委对“三公经费”的公开，无论从形式到文件格式都不尽相同，各部门对于“三公”公开的态度一目了然，有的部委做了详尽说明，甚至落实到人均消费，有的部委只有简单的三个数据。

　　“我做过会计师，对财务方面比较清楚。分析财务数字，这种对比没有价值。”李劲松说，公车经费，多少人使用不知道，工作性质、公车的需求量是多少不知道，其实没办法判定合理性，数字小的不一定合理，数字大的也不一定不合法。国税总局，延伸到基层税务局，它肯定更多，有的部委肯定会少。人均接待费等等数据从表面上看是得不到科学结论的，不是接待1000人就要吃1000顿。接待谁、为什么接待、是必要的还是不必要的，这才是根本。单从人均角度考虑，没有可比性。”

　　三公与腐败

　　审计署公开了人均数，总数等数据，这些数据我们无从考证其真实性

　　李劲松认为，“如果把三公经费问题放在治理三公消费腐败的角度考虑上，应该按我要求的这样公开，现在公布的情况无法通过数字发现三公消费腐败问题；另一方面，作为专项治理腐败，需要公布到什么程度，较真的重点不在于有没有按照我的要求公开，而是有没有按照国务院基本要求公开。”

　　之所以要求披露得这么细致，还有另外一个重要的原因。

　　2010年7月，审计署在国务院的授权下，发布了56个中央部门用假发票套现1.42亿元的情况。“我当时的第一反应就是，应该给最高人民检察院致函，要求查处这些部门相关负责人涉嫌贪污、诈骗罪等行径。”李劲松说，随后，最高检正式复函称，已经将“假发票门”一事交付中纪委处理。

　　“此次公布的三公经费账目中，有多少是假发票呢？我们不得而知。”李劲松觉得大家应该注意这个问题，因为公布的是假账就更没有意义了。虽然，在一开始李劲松就觉得，最终的结果一定是没有人会公开得如此详细，但是他觉得还是应该努力争取。

　　此次九成中央部委公布的数据饱受质疑，对“三公”经费的解释过于简单，李劲松认为，因为国务院的要求没有细化标准，各部门凭自己理解，有各自顾虑和担心，确实是在回避更全面的监督，“部长级用的是哪几部公车，各处办公用的是哪几部公车，公共接待多少次，每次多少钱，接受这种监督的承受能力还没到位。但，中央部委起到的是带头和表率作用。”

　　2010年，央视曾披露中国“三公”消费达9000亿元，李劲松对这个数字特别敏感，“我这次提的、推动的是中央部委。我的立足点，三公消费腐败能不能遏制，纳税人的负担能不能减轻，9000亿元开支，中央部委93亿元，大头是在下面，三公消费腐败重点不在中央部委，是在市、县等更基层的金字塔的最底层。我的目的是希望9000亿元减少到4500亿元，5000亿元，为国家遏制腐败遏制‘三公’浪费。”

　　“这次，审计署公开了人均数，总数等数据，这些数据我们无从考证其真实性，但是如果县里的审计局能这样公开，接待谁吃了多少饭，公车跑了多少路，我们县里群众很容易可以发现它的问题。也就是说，基层部门公开‘三公’消费总数，比较容易判定它的合理性、合法性。”李劲松如此审视此次公开的意义和价值。

　　提升的空间

　　至少应公布职工人数和车辆数，因为有了这两个数字，就可以计算出很多平均数，比如人均招待费、人均车辆支出、车均消费等等

　　由于各单位公布的详细程度不同等，使公众难以真正了解三公经费的使用情况。不过专家认为，这使得以后在操作上有了很大的提升空间。

　　各部门披露“三公”经费详细程度各有不同。在94家（烟草专卖局以企业身份退出财政开支序列）中央部委“三公”账单中，最认真详尽、可信度最高的莫过于审计署的“三公”报告。一直在审计其他部委、单位的审计署，对于此次“被审计”交出的答卷令所有人满意。

　　与多个部门仅公布2010年“三公经费”决算数和2011年“三公经费”预算数有所不同，7月11日，审计署还公开了2010年的“三公经费”预算数。还有审计署办公厅的一份情况说明，指出数据包含了审计署及18个派出机构和7个直属事业单位所有“三公”消费状况，还详细说明了因公出国、出境团组数、人次数、出国出境的理由；购置公务用车的数量、单价、车辆维修保养费用、车辆数、车均耗费增长理由、解决办法；全年接待团组、人数、公务接待费开支用途等等。并对2011年公车预算进行了压缩。

　　除审计署外，国家粮食局也公布说，每辆车的运行维护费为5.57万元。而国家自然基金委、卫生部、水利部、广电总局、科技部、国家发改委、国土资源部、环境保护部等部委，都对“三公经费怎么花”附上了较长的说明文字，原因很具体。

　　“如果能更详细一些，公布会更加有意义。”统计专家、湖北省统计局副局长叶青认为，至少应公布职工人数和车辆数，因为有了这两个数字，就可以计算出很多平均数，比如人均招待费、人均车辆支出、车均消费等等。“不然的话，有个部门花了几亿就遭到质疑，殊不知人均下来只有几百元的招待费。而有的部门车辆支出不高，可是一计算车辆平均支出费用就很吓人。”叶青说，另外，在以后的公布中，还要统一标准。“如果大家都能够将很详细的数据和说明，统一格式地详细披露，那才是真正达到透明公开。”叶青说。

　　质疑

　　中科院每天招待费27万元

　　和住建部全年差不多？

　　九成左右的部委提交的“三公”账单比较简单，受到媒体、网民以及更多民众的质疑，而各部委面对质疑，也进行了回应。

　　质疑：外交部不公开“三公”经费违反了国办的精神。

　　回应：基于《中华人民共和国政府信息公开条例》和《国家保密法》，不公开的原因是“三公”经费的有关预算涉及国家秘密。可能以另一种形式公开，目前尚未确定。

　　质疑：4月14日，科技部率先公开2011年三公经费预算。公布总数的方式引来“看不懂”的质疑。

　　回应：7月15日，科技部在仅有的2011年三公经费预算总数基础上进行了补充，从此开始，各部委陆续公布的“三公”均为：中央部门因公出国(境)经费、公务用车购置及运行费、公务接待费。

　　质疑：海关总署因“三公经费”超5亿曾一度登上支出榜首。

　　回应：其中4.5亿多用于公务用车购置及运行，车辆大部分为执法执勤用车，不同于一般公务用车，是开展执法执勤工作的必要保障。

　　质疑：国家文物局“公务接待费”的预决算相差103万元，增加两倍多。

　　回应：差异较大的原因是，有7个与中国签署文化交流协议的国家，因受各种因素影响，未能如期派出政府代表团访华，造成当年公务接待费支出相应减少。

　　质疑：国家粮食局2010年因公出国(境)费212.88万元，比2010年预算数增加13.04万元。

　　回应：增加的原因是2010年参加国际会议和培训团组增加，另外一个团组由于欧洲受火山灰影响，不能正常回国，经费超出了预算。

　　质疑：7月6日，中国工程院2011年的“三公”经费财政拨款预算中，公务用车购置及运行费和公务接待费两项显示的是空白。

　　回应：7月25日，中国工程院在官网公布该院“三公经费”详情，增加内容主要为2011年公务用车及接待费情况。

　　质疑：教育部7月8日在官方网站显示2011年公务接待费增长13.5万元，不降反涨，引起舆论质疑。

　　回应：由于今年教育部进一步加强对“三公”经费的管理，严格控制各项支出，预计到年底，实际开支数应比2010年进一步减少。

　　质疑：中科院2010年公车消费7420万元。

　　回应：公务用车购置及运行费主要用于科学考察、科研活动。如中科院拥有近千个野外观测台站，主要分布于偏远地区甚至是人迹罕至的地区，野外考察用车增加了车辆购置和运行费支出。但，具体到用车人数，消费明细，均无细报。

　　质疑：计生委2010年的实际花销、2011年的预算数都逼近500万元，超过“三公经费”总额的五成。考察的是什么内容？

　　中国红十字会总会公务接待费由去年的15万减至今年的3万，有网友指出，个中细由也要道个清楚，否则真以为之前你是过着“郭美美”式的生活呢？

　　住建部在公务接待费方面，去年决算和今年预算分别仅为26.07万元和13.95万元。13个预算单位，去年每个单位的招待费只有两万元，今年则变成一万元，在北京这样高消费的一线城市，是如何做到的？

　　中科院9995万元的吃喝账单，倘若按天数计算，平均每天要花掉27万元，跟住建部全年差不多。每天几十万，谁吃的，吃什么了，为什么吃？

　　回应：对于公众的质疑声，多数部门基本上未予回应。

　　点评

　　有力推动政务民主化进步

　　尽管在披露过程中，出现了各种各样质疑的声音。但是，在专家看来，这项举措依然有力地推动了政务民主化的进步。

　　“公众的疑问是好事，毕竟这项举措才刚刚开始。”北大政府管理学院副院长周志忍对本报记者表示，既然已经下决心要透明、公开，已经下决心要接受社会公众的监督，那么就要通过质疑声找出问题，不断地细化，逐步解决。这样才能最终达到理想的效果。

　　在周志忍看来，有些数字已经说明，政府在压缩开支。但是，我们要认识到，民众质疑的并非是花钱，而是迫切地想知道钱是如何花、怎样花的。花得是否科学、花得是否应该才是问题的关键所在。

　　中国人民大学公共政策研究院执行副院长、行政管理学系主任毛寿龙则认为，从目前的进程来看，“三公经费”公开已经向形成制度的方向迈进。在中央部门之后，各省、自治区和直辖市等地方政府公开三公经费已经陆续开始。现在要做的，就是通过公开来找到不足，找到问题。这种行为的意义是不言而喻的，标志着政务民主正在不断进步和完善。

　　预算外收入也应公开

　　2006年3月13日，国家行政学院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任竹立家在《政府管理改革的几个切入点》一文中提出，2004年，中国至少有公车400万辆，公车消费财政资源4085亿元，大约占全国财政收入的13%以上。而据各种资料显示，全国一年的公款吃喝在2000亿元以上。据2000年《中国统计年鉴》显示，1999年的国家财政支出中，仅干部公费出国一项消耗的财政费用就达3000亿元，2000年以后，出国学习、培训、考察之风愈演愈烈，公费出国有增无减。据此，竹立家教授推算，三项支出总额约为9000亿元。

　　当年的4月10日，国家财政部预算司有关负责人表示，2004年全国公车消费、公款伙食费和干部公费出国费用三项支出总额约1201亿元，实际生活中估计会略高于此，但远远没有达到9000亿元的水平。

　　“先不说此次公布的数字是否真实，单说这次公布的三公经费，完全是预算内的。事实上，更严重的问题，出现在预算外上。”对于此次“三公”公开，竹立家在接受本报记者采访时认为，全口径公开才是真正意义上的公开。

　　竹立家所说的预算外，指的是各个行政机构在财政拨款以外的收支。“你比如说租赁收入、行政罚没收入、土地财政收入、培训收入等等。这些钱上面的问题更大，而行政机构、权力机构出现腐败、浪费等重大问题，则多出现在这些钱上。”竹立家说。

　　某事业单位的财务主管的说法，也印证了竹立家的观点。该人士告诉记者，从财务角度上来讲，财政拨付的经费，一般来说管理都比较严格，即使在科目上做出调整，幅度上也不会太大。但是，有些额外的收入就很难透明了，前几年政府力查的“小金库”，事实上就是这种收入。

　　那么，这笔钱到底占据了多大的比例呢？竹立家给记者简单计算了一下。“2010年，公开统计口径上中国的财政收入约8.3万亿。而社科院在蓝皮书中，统计的收入数字为14.2万亿，两者之间相差的部分是什么？那就是预算外收入。”

　　竹立家表示，预算外收入大约等于预算内收入的75%，这样一个庞大的数字没有透明和公开，这说明公开的程度还远远不够。这也是为什么他计算的9000亿和财政部公布的1201亿之间为什么差距如此之大的缘故。

　　思考

　　数字之“真”

　　在国家行政学院公共管理教研部教授竹立家看来，数字的真实至关重要，如果不能公布真实数字，会让公众质疑政府的公信力，还不如不公布。

　　竹立家说，中央部门公布后，北京已经率先公布三公经费，从中也能读出一些问题。北京市政府公布的2010年三公经费决算数，为10.3亿。“北京应该算是较为富裕的省市，它的三公经费数字，应该在中值左右。”竹立家说，而全国30多个省份，我们大致能够算出，总数在450亿600亿。可是，《中国青年报》曾报道，2007年，全国公车消费是500亿，2008年达到600亿，2009年更是飙升到900亿。“这样，问题就出来了，450亿600亿的数字，连公车消费都不够。”竹立家说，我们很难看出数字具有合理、公开、可靠、真实。

　　执行之“惑”

　　国务院办公厅的文件显示，要求各部委在6月份，经过人大审核之后，将三公经费情况公开。

　　而现实情况是，除了科技部在4月14日即公布后，大多数部门都在7月份才进行公布。更有甚者，直到8月，最后的三家部委还是“理直气壮”地拒绝了公开“三公”。

　　“这种情况说明了另外一个问题，就是执行力。”竹立家说，公布一个已经上报过的数字，就耽误了这么长时间，这里面应该不是技术问题，而是思想的问题，或者说是执行力不足的问题。我们应该清楚地看到，一个小问题尚如此拖沓，那么在执行重大公共政策的时候，会出现多么不利的局面？

　　在竹立家看来，从制度上来说，有效地、能够切实执行的奖惩制度，对于克制权力不作为或者乱作为的情况，是很有必要的。往往就是这些“坏习惯”导致了腐败的后果，那么多工程问题、那么多腐败问题中的官员，都是被逐渐“惯坏”的。

　　本报记者 李雁程 李季