破解“官民”矛盾“条条复议”成障碍

　　在行政争议数量仍高发的情况下，走行政复议的人没有走行政诉讼的人多，说明行政复议还没有为社会所广泛认可，要让行政复议获得其应有地位，修改法律成为社会各界的一致呼声

　　法治周末记者 薛洪涛

　　“行政复议法‘不好使’。”这是北京某区农民张琦对《法治周末》记者一直强调的观点。仅仅在立案环节，他和其他11位村民就折腾了几个月。

　　5个月前，北京市某区农村的张琦和11位村民，在村里盖了3排仓库用于出租。

　　区城市管理监察大队发现后，进行了调查，并认定张琦等人的盖房行为没有经过规划部门批准，属于违章建筑。

　　随后，区城市管理监察大队根据《北京市市容环境卫生条例》，经过区政府批准，对其作出了《强制拆除决定书》。

　　张琦等几位村民不服，以“某村12名村民”的名义，以区城市管理监察大队为被申请人，向区政府提出行政复议申请，请求撤销该决定书。

　　区政府负责行政复议的工作人员告知张琦，他们应该向北京市政府申请行政复议，因为城市管理监察大队的行为是根据区政府的决定作出的，应该向市政府申请复议。

　　到了北京市政府行政复议机关，张琦又被告知，张琦等12名村民认为行政机关的行为侵犯其合法权益，依照行政复议法和行政复议法实施条例的规定，行政复议申请人应当明确，而不能使用“某村12名村民”等不准确的名称。

　　张琦还知道了，区城市管理监察大队是法律法规授权的组织。依照行政复议法实施条例规定，授权机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。因此，应当将区政府列为行政复议被申请人。

　　跑来跑去的张琦难以理解：行政复议都免费申请了，可为什么程序这么繁琐？

　　“复议机关会向着我吗？他们可都是一个系统的。”张琦有点怀疑，“我觉得行政复议法‘不好使’，自己原来对它的期望太高了，希望能简单实用一些。”

　　张琦的看法与学界的判断很相似。

　　中国法学会行政法学研究会会长应松年呼吁，虽然我国的行政复议工作在法律出台后“取得了巨大成绩”，但是，行政复议的优势和潜力，还远远没有发挥出来，申请行政复议的数量还不如提起行政诉讼的人多，更不用和信访的人数相比了。

　　在正常情况下，一个国家解决行政争议的体系中，行政复议应该是公民首选的最主要途径，受案数量应该数倍于行政诉讼。应松年认为。

　　北京市政府法制办副主任王荣梅也曾特别强调：“北京市有行政复议职能的部门70个，但有50多个常年没有一起行政复议案件。”

　　对此，国务院法制办副主任郜风涛认为：“2006年以来，在行政争议仍然居高不下、行政诉讼案件稳步上升的同时，全国行政复议案件连续下降，行政复议维持率连续上升。这种现象是一种警讯，不容忽视。”

　　中国政法大学副校长马怀德教授在接受《法治周末》记者采访时表示，行政复议法实施十多年来，在实施上级对下级的监督，保障相对人权益，解决行政争议方面发挥了重要作用。实践表明，行政复议是解决行政争议的好机制、好做法。

　　“但现在随着社会的快速发展，社会矛盾进入多发期，由于行政复议制度是出于行政机关的内部监督而设置的，所以现在行政复议的公信力不够，社会对行政复议的信赖不够。”马怀德告诉《法治周末》记者。

　　行政复议应是行政争议解决的首选。现行行政复议制度相对多发社会矛盾已经不能满足当前的需求，需要进一步改革完善。

　　希望修改行政复议法的呼声高涨。今年“两会”上，《法治周末》记者参加民革中央媒体见面会时了解到，民革中央有一项提案就是呼吁健全行政复议制度，启动行政复议法修订工作。

　　全国政协委员、国务院法制办原副主任张穹的提案也是关于修改行政复议法的。张穹认为，从实际情况看，发生行政争议时，相对于行政复议而言，社会公众往往倾向于选择行政诉讼或者信访途径。

　　郜风涛此前表示，行政复议法修订已经列入2010年国务院立法计划。

　　然而，就行政复议法修改一事，3月17日，《法治周末》记者从国务院法制办有关人员获悉，因为行政复议法牵扯问题比较多，所以启动该法修改需要的时间比较长，现在有关部门正在研究行政复议法的修改，具体修改时间现在还不能确定。

　　实践中，行政复议制度改革的试点一直没有停止过。

　　《法治周末》记者从哈尔滨市政府法制办公室了解到，2007年7月，哈尔滨市就成立了市政府行政复议委员会，行政复议委员会的35名委员，分别由各方组织推荐产生。

　　哈尔滨行政复议改革，首创了集中接收转送行政复议申请制度和行政复议简易程序。

　　此项改革还实行了行政复议立案权与调查权相分离。受理中心负责受理复议申请，案件调查处负责调查案件事实。同时实行了调查权与议决权相分离。案件调查权在市政府法制办案件调查处，议决权在复议委员会。

　　“我们接受申请行政复议的案件并不多，即使有人申请复议，好多也是和解结案，申请人对我们的复议决定不太信任，担心我们以后会为难他们，其实这都是怀疑复议的公正性。”北京市国税局的林玉告诉《法治周末》记者。

　　民革中央有关人士向《法治周末》记者表示，修改行政复议法还要明确“行政指导”、“咨询答复”、“信访答复”能否纳入行政复议范围。

　　此外，取消同级复议制度，行政复议机构在经费、人员等方面相对独立，提高行政复议人员的专业素质和专业能力等，都在建议修改的范围之内。

　　马怀德告诉《法治周末》记者，行政复议法的修改要把“公正性”作为第一追求，增强行政复议的权威性，要保证行政复议机构的中立性，权威性，近几年有地方试点的行政复议委员会应该受到重视，复议委员会的组成范围应该更加广泛，吸收社会各界人士参加，并保证他们的独立。

　　“要扩大复议范围，不论行政行为是具体还是抽象的、内部的还是外部的，全部纳入行政复议，只要是行政争议就提供行政复议方式救济。”马怀德强调。

　　马怀德还建议，要改革行政复议体制，取消“条条复议”(同一系统的上下级之间)，采用“块块复议”(政府和职能部门之间)。还要改变复议的决定形式，允许双方调解，引入和解的方式，协调行政机关纠正违法事实。

　　对于复议决定维持率一直走高的现象，马怀德分析说，根据现行行政复议法的规定，复议机关一旦改变原机关处理

　　决定，行政相对人可以选择复议机关为被告，这样就导致了复议机关为了不做被告，对下级的决定一律维持的现象。

　　这样不利于上级对下级的监督。马怀德认为，要改变这一现状，规定不论复议机关如何处理原机关决定，行政相对人一律以原机关为被告。

　　对于行政复议法的修改，张穹则建议，各级人民政府成立行政复议委员会，增强行政复议的独立性和公正性。地方政府和有关部门采取有效措施，切实加强基层行政复议机构、人员和能力建设，加大对行政复议工作的支持和投入力度。