我国高等教育财政绩效拨款模式改革的思考

　　随着我国高等教育进入大众化发展阶段，高等教育规模不断扩大，高等教育需求的增长与财政拨款相对萎缩的矛盾也进一步加大，此时提高财政拨款效率，显得尤为重要，尤其在公共财政理论框架下，人们更加关注公共财政支出效益。因此，推行高等教育绩效拨款方式以缓解现实矛盾成为新的焦点。改进单一政策拨款模式，引入多政策参数的拨款公式，并且在拨款中适当引入绩效指标，以办学效益高低和质量评估结果等作为专项拨款的基本依据，推动高校更注重教育质量，节约经费、提高效率，这将是今后世界各国高等教育财政拨款改革的方向。

　　高等教育财政绩效拨款模式是在保证教育活动拨款的同时，在高等教育领域为鼓励高绩效、高水平而进行的一种公共财政资源配置，是绩效拨款思想在财政拨款机制中的运用，即以高等学校的绩效状况和改进程度作为拨款依据。因此，本文讨论的财政绩效拨款模式包括拨款机制选择、拨款方法选择和拨款指标等内容。

　　一、国外高等教育绩效拨款的特点和启示

　　绩效拨款的主要特征是注重效率，这种改革的动力来源主要出于以下考虑：让高校提高效率，将结果和顾客中心的理念植入高等院校；把资金分配与教育效果联系起来，以使那些培养更多学生和教学质量更高的学校得到更多的资源；避免学业标准受到侵蚀；使高等教育财政资源的分配机制更加简单、公平和透明；促进大学之间的质量竞争。纵观发达国家和发展中国家的高等教育绩效拨款模式，有许多的先进经验值得我们借鉴和学习，但是由于各国的实际情况不同，其体现出来的特点主要有以下几方面：

　　1 拨款机制上，普遍设立拨款中介，使政府和高校之间有了一个“缓冲器”

　　国外的普遍做法是加强了高等教育质量外部保证和评估机构的建设，在大学与政府之间设立一个中介机构，并独立于政府之外进行拨款。包括各种拨款委员会、教育基金会等，处理一般性和专项拨款的决策。如日本的学位机构、英国的高等教育质量保证署、法国的国家评估委员会，以及荷兰的高等教育视导团等。在发达国家和地区的高等教育财政(拨款)体制中，设立一个或者多个中介机构来进行高等教育经费的核算、管理、运用以及对高校的支出进行监督、评估是一个明显的趋势。特别是拨款中介组织的设立，充当了高校和政府之间的“缓冲器”，比较典型的例子是英国和印度。英国大学教育经费的分配是通过政府与学校的中介机构来进行的，并相互签订经费分配公式以资遵循；印度通过大学拨款委员会(UGC)对高等教育经费进行管理，UGC是一种半官方、半独立性的机构，其运作有很大的独立性。事实上，委员会充当了学校和政府之间的“缓冲器”，这样既有利于维护高校的自由，国家又能施加影响。这种拨款机制为大多数国家认司和采纳。

　　2 在拨款方法设计中，适当考虑绩效因素，使政府拨款更具科学性

　　高等教育大众化以后，高等教育经费使用的效率和责任问题成为人们关注的重点，世界各国开始进行的财政拨款模式改革的一个重要方向就是把产出或绩效拨款机制引入高等教育资源的分配中。传统观点认为，产出或绩效拨款(根据产出指标分配资源的拨款方式)比以投入拨款为基础的体制更有效率。但实际上完全采用绩效拨款的国家还只是极少数，以产出机制拨款的目的是激励大学提高教育质量，使更多的注册学生完成学业，避免教育资源的浪费。目前绩效拨款模式只是作为公式拨款法等模式的辅助方法，因为该模式对相关绩效指标定性标准不易把握，也难以量化，从而限制了它的应用范围和程度，所以大多数国家还是以投入拨款为主，只是其中引入了绩效因素，如美国的一些州、澳大利亚和英国等。

　　3 建立了高等教育综合评价指标体系，以促进资金使用的公平性和效率性

　　一方面为了适应不同层次学校甚至不同“所有制”学校的发展需求，另一方面为了提高资金使用的公平性和效率性，在法国、日本以及美国的某些州的绩效评价(此评价是进行拨款的依据)中包含了多个指标，各个指标分别有不同的权重，这些指标也会随时间变化而变化。如在1979～1997年，美国田纳西州的绩效拨款标准和权重(％)是：课程合格率(10)，本科生专业领域测验(10)，本科生一般的教育成就测验(10)，校友与学生调查(10)，对缺陷的校正行为(10)，对不合格课程的同级评论(10)，硕士课程的评价(大学)或定位(二年制学院)(10)，对特殊群体的招生情况(10)，少数群体学生和所有学生的毕业率(10)，任务完成情况(10)。在2001-2004年则为：学术水平测验和课程评价(60)，满意度调查(15)，计划与合作能力(10)，学生成绩(15)；这些评价指标的变化，反映了高等教育拨款绩效评价的侧重点由单纯的教育指标控制转向了宏观层面的教育质量控制。

　　我国高等教育多政策参数的财政拨款模式的改革方向应借鉴外国高等教育拨款模式的发展趋向和有益的经验，加强绩效评价与拨款的结合，这会有效促进高校办学效益和科研水平的提高。但是根据我国的现实国情，绩效拨款模式不可能在短期内完全实现，这种模式在高等教育财政拨款中的运用须循序渐进，逐渐实现。

　　二、实施我国高等教育财政拨款模式改革设想

　　针对目前我国高等教育面临需求压力巨大、规模迅速扩张、质量问题凸现、投入不足等诸多矛盾，我国高等教育财政拨款模式改革的目标定位为：借鉴国外有益经验，努力提高高教财政拨款与管理的科学性、公开性、公平性，强调高教资金分配的竞争性、择优性及效益。充分运用评估和拨款手段促进各高等学校特色化和比较优势的形成。其主要内容包括：

　　(一)拨款机制改革：构建“政府——中介——学校”三方协调运作机制模式

　　目前我国的高等教育拨款机制是通过财政部向教育部拨款，教育部再向各个高校拨款。这种拨款部门是纯粹的官方部门，其人员都是政府官员，拨款的整个操作程序都要受到政府的直接干预，受人为因素影响很大且没有透明度。是政府“领导”下的拨款而非政府“指导”下的独立运作，在很大程度上属于政府的直接运作模式。应借鉴国外的成功经验，在运作机制上引入拨款(评估)中介机构。

　　在政府和高校之间引入拨款(评估)中介机构的目的是：增加拨款的透明度，克服高校的成本最大化行为，提高资金的利用效率，提高高等教育质量。设立拨款中介之后经费不直接拨给学校，而由中介机构进行相对独立的运作，将评估结果与拨款挂钩。教育中介组织很多，除了相互联结的教育评估中介机构和拨款中介机构之外，还有咨询中介机构和人才、信息交流中介机构等，它们所起的作用一般是协调高校与政府、市场之间的关系，从而变政府一学校的双方互动模式为政府一中介一学校的三方协调模式。在此我们对我国高等教育拨款中介机构的基本设想如下：它是一个准官方属性的组织，隶属于教育行政部门，但应具有较大的独立性；其成员组成包括政府官员、教育专家、学者等，其主要职能是为政府制订高校整体财政计划，明确各高校使用经费应承担的义务，与评估机构密切配合，将拨款与评估结果挂钩，确保经费使用的效益和效率等。同时，它本身应接受政府部门和社会的监督。在目前我国中介机构和组织尚不健全的情况下，可以考虑发挥现在正在进行的高校本科教学评估活动中的专家组的作用，在此专家组的基础上，逐步建立我国的高校拨款委员会。

　　(二)拨款方法改革

　　1 从单一的“综合定额加专项补助”模式改为“公式加合同”复合模式

　　“综合定额加专项补助”的单一公式拨款方式，不能真实准确地反映高等教育成本的变化规律，也没有考虑到高校的绩效因素，很难调动高校科研和教学的积极性。使高校只是盲目地扩大规模以求拨款基数的最大化，造成了教育质量下降、资金使用效益低下等问题。因此，在拨款运作机制层面，必须使高等教育财政拨款由单一方式向综合模式方向发展，特别是要改公式拨款为一定程度上的协商拨款。公式拨款是以体现学校特征(如学生规模和人员配置结构)的公式确定拨款数额的一种方式，具有规范的拨款决策程序，有效地减少人为因素对拨款决策的影响，为教育经费的公平分配提供了一个量化的方法，具有较高的透明度。合同拨款政策的主要目的是在中央政府与大学之间引进协商谈判机制，如今这种机制已经在很多国家得到比较好的运用。合同拨款政策发展成为一种制度形式，成为评估与拨款统一的最佳实现形式，成为国家和高校对话的核心。合同制度能够使高校确认自己是否遵循了国家的相关政策，使政府对高校的管理有所遵循，也方便社会对政府和高校进行了解和监督。

　　在协商拨款机制下，学校所获拨款额的多少是由学校和政府之间协商确定，虽然按这种机制进行拨款在操作上比较灵便，但是由于学校获得的拨款往往不仅仅与学校业务有关，而是更多地取决于有关人员之间的人际关系，容易出现人为因素干扰和暗箱操作。另外，合同拨款在实践中也存在着某些危险，这就是它不利于高校的基础学科和基础研究，在这些学科和研究需要多个部门和专业合作时，这种潜在的危险往往就会发生，合同拨款方式对于学科发展和学术创新以及研究成果的及时传播甚至学术自由设置了新的障碍，这些问题需要在实践中逐步加以解决。

　　2 为配合拨款方法的改革，体现对学校办学行为的多重激励作用，还要建立多政策参数的公式，即不再单一地以学生数作为政策参数。

　　建立有效的拨款公式就是要设定一种囊括了各种各级各类高等学校的尽可能多的成本因素，甚至可以包括一些未来发展的因素，这样确定拨款额度的公式就会更加复杂，或者也可以建立新的公式作为主要拨款公式的补充。新的拨款公式也演变成了多项政策参数的拨款公式，这样就可以较好地反映出高等院校的成本行为。多政策参数拨款公式要达到尽善尽美程度，还需要做到拨款公式的设计必须使教育规模、教育质量、教育效益三方面指标成为缺一不可的要素，为此就应赋予各种要素以乘积结构，而不是加和结构，即三方面——教育规模、教育质量、教育效益——指标在公式中应以相乘的形式出现，而不是以相加的形式出现。若以相加的形式出现，即使某一方面甚至某两方面的指标值为零，只要有一方面的指标特别高就能以偏概全，照样获得较多的拨款。一般而言，普通的教学拨款是通过公式、协商等形式拨付的，提高水平拨款主要通过竞争获得，而如果按照上述乘积结构来做的话，那么绩效拨款的改革其实就可以由公式拨款所囊括了。如果是以普通的拨款公式拨款的话，为了保证学校的普通需要和特殊需要就必须将保证教学的普通拨款与提高拨款分开对待。

　　3 绩效拨款公式的具体设计：包括普通拨款和提高拨款两部分。其中普通拨款由基本部分和奖励部分组成。基本经费部分按照生均成本与教学规模的乘积形式出现，大约占财政拨款总额的7～8成。它属于一种成本补偿，体现教育公平。奖励部分按照教学质量分配，以就业率、升学率和创业率之和的形式表现，大约占财政拨款总额的2～3成。它属于效益经费，体现教育效率。

　　(1)普通拨款公式：

　　拨款额=基本部分+奖励部分

　　基本部分=人员经费+公用经费

　　人员经费=在校学生数×(生师比+学生教辅行政管理人员之比)×人平均工资

　　公用经费=在校学生数×(人平均办公费+人平均业务费+人平均仪器设备费+人平均基建修缮费)

　　奖励部分=(就业率+升学率+创业率)×在校生数×(奖励经费总额/全国在校学生数)

　　(2)提高拨款公式：

　　A 各地应承担的生均公用经费最低标准：

　　生均公用经费最低标准=全国地方高校生均公用经费×最低标准调整系数

　　最低标准调整系数=该省人均GDP/ 全国人均GDP+该省教育投入占本级财政支出之比，全国教育投入平均值(Ti/T)

　　B 各地财力客观能承担的生均公用经费：

　　该省能承担的实际生均公用经费=全国地方高校生均公用成本×成本调整系数

　　成本差异调整系数=高校财政供养教职员工系数+高校教职员工工资差异系数+地区差异系数

　　高校财政供养教职员工系数=(全省高校在校学生×全省生师比)/(全国高校在校学生数×全国生师比)

　　高校教职员工工资差异系数=该省高校教职员工人均工资，全国高校教职员工人均工资

　　地区差异系数=某省人均财力，全国人均财力

　　C 当成本差异调整系数－最低标准调整系数＜0时，需转移支付的人均支付量为：I成本差异调整系数－最低标准调整系数I×全国地方高校生均公用经费。

　　但是公式中的该省教育投入占本级财政支出之比例/全国教育投入平均值(Ti/T)这一激励机制对最贫困的那部分地区效应不大，为了弥补这部分地区的外溢收益和提高拨款效率，促进高等教育公平，需要在(成本差异调整系数一最低标准调整系数)的绝对值上加上一个配套拨款系数。即：

　　需转移支付的人均支付量为：(I成本差异调整系数－最低标准调整系数I+配套拨款系数)×全国地方高校生均公用经费

　　(三)实施配套制度改革：建立健全高校质量评估制度

　　建立健全高校质量评估机制和评价指标体系，将评估的结果与提高性拨款直接挂钩，运用绩效对高等学校的提高性拨款使用的效益、效率和质量进行衡量，以决定后续拨款的多少、方向、形式和方法等。督促高校把有限的资源用到实处、用得经济，提高效益。促进高校间的良性竞争，使教育资源得到更为充分、有效的利用；同时政府要承担起制定适合我国国情的绩效拨款指标的工作，将拨款与评估密切结合起来，鼓励高等学校进行资源的合理竞争，以实现既能优化资源分配，又能提高高等教育整体水平的目的。同时还要注意加快形成政府宏观管理、高校自我约束、社会参与评价相互结合的有效机制，推动高校成为“面向社会依法自主办学的法人实体”。在处理政府与高校的关系上，要改变以前单纯依靠行政命令等方式管理高等教育的方法，要主动使用绩效拨款这一新的、符合市场经济的管理方法。通过成立专业的、权威的评估机构，强调公开竞争和绩效评估的观念来指导高校的发展。这实际上是一种比直接的行政干预更为有效的激励和管理机制。