童剑：新贫困标准高低之辩

　　中央日前决定将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准，基于一口气提高了92%的新标准，国家将把更多低收入人口纳入扶贫范围。那么，这个标准对于评价中国的贫困状况而言，到底是低还是高呢？

　　“扶贫线”大幅上调至2300元后，有媒体称中国国家扶贫标准线与世界银行的名义国际标准贫困线距离为史上最近。按照29日人民币兑美元市场汇率计算，中国新的国家扶贫标准大致相当于每日1美元。但世界银行在2008年将国际贫困标准从每天生活费1美元提升至1.25美元。以此对比，2300元人民币相当于361.36美元，日均0.99美元，即为1.25美元的79%。这就意味着，尽管贫困线提高使全国贫困人口数量从2688万人扩大到1.28亿人，但仍然存在起码21%（0.99美元到1.25美元之间）的“被脱贫”人群。

　　纵向比较，1985年，中国将人均年纯收入200元确定为贫困线，到最新标准的2300元，26年来提高了约11.5倍，但同期的GDP26年间则增长了近56倍；即便是从农村人均收入的角度来比较，1985年，中国农村人均收入为397.6元，2010年中国农村人均收入超过5500元，25年增长了近14倍。对比这些数字，最新调整的贫困线标准，不但赶上国家GDP的增长速度，连农民人均收入的增长速度也没赶上。

　　世界银行确定的国际贫困标准究竟是什么水平呢？由于世行测算的日收入2美元才是贫困线，用于小康社会；日收入1.25美元仅仅是绝对贫困线或极端贫困线，这一数据是参照世界多个最贫困国家的平均贫困县测算的。每天1.25美元的生活只能是不挨饿，这条线实际上是赤贫线、活命线。世界银行按1993年的购买力评价计算，10个最贫困国家的平均贫困线已经达到每日1.08美元，而中国则在十多年后才逐步接近这个数字。

　　就算是每日2美元的标准，世行确立的国际标准也完全没有考虑发达国际的情况。美国于上世纪60年代开始制定的贫困线以一个普通4口之家平均每年需要购买食物的花费乘以3倍为标准，约3100美元，而且贫苦线根据物价变化不断调整；日本贫困线则是以人均收入（340日元，折合人民币约25万）的一半划线。这些贫困线放在中国就是名副其实的“富裕县”，所以说贫困线的国际标准本身就给世界上的贫穷（发展中）国家和地区的穷人所“量身定做”的，这个指标不会因为发达国家的存在而被拉高。中国作为GDP排名全球第二的大国，贫困线尚不及全球最贫困国家的水平，这就是现实。

　　事实上，贫穷带给民众真实感受的变化还涉及到购买力的问题。从1978到2008年，中国贫困线增长了7.83倍，而CPI则增长5.26倍。从表面上看，贫困线“跑赢”了CPI，穷人的购买力在上升。但其实CPI反映的是八大类约700个品种的消费品综合价格指数，但在中国贫困线的计算中，超过60%以上的消费依据是食品。自2001年以来，中国食品价格指数大部分月份都高于CPI，1978年至2008年三种粮食（稻谷、小麦、玉米）收购价上涨7.49倍，穷人的实际购买力其实大不如前。

　　过低的贫困线除了使中国贫困人口被严重低估外，另一个显著结果是可以“节约”政府在这方面的财政投入。据国新办11月16日发布的《扶贫开发的新进展》白皮书，十年来中央和地方财政累计投入2043.8亿元人民币用于扶贫，从2001年到2010年，每年投入从127.5亿元增加到2010年的349.3亿元，年均增长11.9%。事实上，这个数字和中国财政收入水平的提高幅度并不相配。据统计，过去十年中国GDP年均增长率约为14.9%，公共财政收入年均增长20.1%。这三个增长率的对比说明，且不论给予贫困人口财政支持的基数是多还是少，仅从增长率来看，也体现不出任何的倾斜或者关照。

　　从扶贫资金的人均占有量来分析，扶贫资金的投入应该达到一定规模，即必须等于或高于使贫困户脱贫的资金需求量，才能实现脱贫目的。根据陕西省的经验及调查分析，要稳定地解决一个农村人口的温饱问题，需要投资1500—2000元/人；《中国农业发展报告，1996》认为，要稳定地解决贫困人口的温饱问题，人均资金投入强度需达到1600—1800元以上；世界银行等国际组织的扶贫标准则更是高达人均5000元。假如按2010年国家总的扶贫投资350亿，和农村贫困人口2688万计算，当年的农村贫困人口平均占有的扶贫资金是1302元，这与人均扶贫资金占有量的最低标准1500元（1996年水平）相比尚缺少24%，即人均扶贫资金缺口198元。

　　中国国务院扶贫开发领导小组早前公布的数据显示，改革开放30年来中国依靠自己的努力使绝对贫困人口从2.5亿减少到1500万（以2007年贫困标准785元计）。世界银行也对中国取得扶贫成就给予赞许，“过去25年全球脱贫事业成就的67％来自中国。但排除贫困线标准低这一客观因素，中国减贫的成就应主要归功于改革开放带来的高速经济增长，而不是政府提出的扶贫政策。联合国开发计划署2004年撰写的《减贫的宏观经济学：中国篇》报告指出，中国贫困率下降最大的时期反而是政府扶贫项目存在之前。

　　报告提供的数据显示，1979年至1984年的五年间，农村绝对贫困人口的数量从1978年的2.6亿下降到1984年的8900万，农村绝对贫困人口占农村人口比例从三分之一下降到11%。同样在这一时期，农作物价格提高了30％，农业产出总值增长了三分之二，农民人均实际净收入增长了一倍有余，这充分显示了收入增长和减贫程度高度的相关性。而在1986年正式成立国务院扶贫办后，农村贫困人口占农村总人口的比重仅在1993年到1996年间有显著下降。2000年以后，国家扶贫资金在增加，人均收入水平不断提高，但每年绝对贫困人口的脱贫数字却不断下降，2000年200万，2001年273万，2002年107万。

　　国家统计局出版的《2008中国农村贫困监测报告》显示，针对贫困人口的扶贫项目和资金投入，并没有优先用于贫困人口。据抽样调查，2007年所调查的农村贫困户中，只有19.5％的农户得到扶贫项目支持；而在低收入户中，该比例只有20％。世界银行农业发展部首席农业经济师伏悦耕 伏格乐的研究指出，在“国定贫困县”中，农村贫困人口大约只占农村总人口的10％，而以县为单位下拨的扶贫资金，只有大约十分之一真正分配给了贫困人口。

　　据《减贫的宏观经济学》报告分析，政府扶贫资金命中率偏低的重要原因是“区域性开发式扶贫”。由于政府专项扶贫资金只是被指定用于各重点贫困县，但经过多次调整的国家重点扶贫县名录至今所涵盖的贫困人口大约只占全国贫困总人口的50％左右。而且扶贫资金的分配以县为单位，没有规定到乡镇甚至农户，基层行政指导下资源分配方案和地方强势力量的干扰，都会使得扶贫资金不能完全落实到户，结果往往是将本来需要援助的贫困人口排除在外，而使贫困县中的富人成为政府扶贫的最大受益者。

　　中央长期强调变“输血”为“造血”的开发式扶贫，地方政府就乐于将扶贫资金用于有回报的生产性项目建设，挤占社会化服务项目的资金，全然不顾在活命线以下挣扎的穷人实际生活需求。根据1986年～1999年的统计，中央政府财政用于扶贫专项资金为1313亿元，其中一半以上（约55％）用于生产性项目投资的扶贫贷款，近28％用于改善生产条件硬件的项目，如修建基础设施等以工代赈项目。与改善贫困人口人力资本素质关系较为密切的教育、医疗上的投入比例最小，只有总投入的17％。

　　由于缺乏刚性制度的制约，中央下拨的扶贫专用款项在许多地区遭到不同程度的“劫持”，使得最终能够用于改善农村人口生活质量方面的投入就更少。据2000年的审计报告称，1997年至1999年上半年，中央和地方各级政府向全国592个国定贫困县投入的总共488亿元扶贫资金中，竟有43.43亿元被挤占挪用、虚列支出、转移资金和私设“小金库”，在被审计的扶贫资金总额中占20.43％。在媒体披露的案例中，安徽阜南县扶贫局曾在扶贫款拨付前就要求对方必须给自己30%的回扣作为办公经费，否则事情将很难办。