委员建言依法行政和权利的边界

　　2013中国青年报·中青在线、搜狐网两会系列访谈：

　　2013年全国两会期间，中国青年报、中青在线联合搜狐网特别推出两会在线访谈，邀请人大代表、政协委员做客直播室，共同解读社会热点，分享真知灼见。

　　3月11日，全国政协委员 南开大学法学院教授 侯欣一，就“依法行政和权利的边界”的话题，接受了中国青年报记者张国的专访。

　　主持人：中国青年报记者 张国

　　嘉 宾：全国政协委员 南开大学法学院教授 侯欣一

　　主持人：各位网友大家好，欢迎收看中国青年报、中青在线和搜狐网联合举办的两会访谈，我是中国青年报两会报道组的记者张国，今天我们请到的嘉宾是全国政协委员、南开大学法学院教授侯欣一。

　　侯欣一：各位网友大家好!我是来自社科界的全国政协委员，叫侯欣一。我的工作单位是南开大学法学院。

　　主持人：您的研究领域包括法制史，您也是一位资深的全国政协委员，同时我们今天谈的问题，可以说是一个老问题，也是历久弥心的。这两年我们谈的是一个法治政府的问题，最近两年法治政府的概念在国内慢慢流行。我们曾经提过依法行政，法治政府的观念走过了多长的历程，期间有什么变化?

　　侯欣一：由于我的职责和工作需要，对你上面提的问题多少有一些关注和了解，加上我的年龄，你刚才讲的东西也是我经历的一部分。法治政府严格讲应该是和人治政府对应的概念，是非常宽泛的概念。我们国家改革开放以前，主要靠的是人治手段，或者说应该叫政策治理，更多的依靠党的政策和红头文件来治理。这样一种治理方式在社会生活中暴露出了很多问题。改革开放以后，上世纪八十年代执政党和政府就提出来第一个口号叫依法办事，强调一下大家尽量依法来履行职责，减少政策、个人意志在整个政府运行中的地位，想达到治理的有效和规范。

　　这样一种提法提出来以后，对整个国家从人治、按政策治理发挥了很大的作用。但是它的工具导向太强，我们可以说依法办事，但是这个法到底是一个良法还是善法，是大家非常关注的。如果依据的这个法有问题，办事后果跟我们的初衷是不相符合的。

　　上世纪九十年代中期，大概是93年在政府工作报告里面又明确提出了一个新概念，叫依法行政，依法行政比依法办事的概念更加学术化，又朝正确的方向迈进了一步。因为行政和办事毕竟还是有程度上的不同，而且也更随意一些。到上世纪九十年代中期，又提出依法行政。依法行政执行一段时间以后，大家觉得还是存在着工具主义的问题，大家还是会置疑，我们看似是在依法行政，但是由于法有问题，我们结果还是不尽人意，还是出现了很多问题。

　　大家说能不能再深入思考?随着整个学术的深入、随着政府在这方面的反思，包括全社会的反思，最近这两年我们又提出新的口号叫建设法治政府。依法行政有一个行政目标是法治政府。最近两年法治政府提的比较多，法治政府可以说是我们这三十年改革开放一路走过来的治安结果，也是学术界官方和民众对我们社会发展目标的更加清晰，对政府自身的定位更加准确以后导致的新的提法。

　　主持人：如果只是依法行政，或者依法办事，如果你依据的本身是恶法，不会产生法治政府。我记得从2011年的时候，您上一届担任政协委员的时候，吴邦国委员长提出我们中国特色社会主义法律体系已经形成。也就是说现在已经有了法治政府的概念，法治政府到底是什么样的?

　　侯欣一：大家对法治政府的理解在不断地深入。通俗理解，就是按照法治原则运行的政府。法律政府如果是用的“制”更多讲的是法律制度，用的“治”这个治，我们现在提倡的法治政府是“治”它包含了很多的治理层面的事情。现在大家基本上形成这样一个共识，它首先应该是一个民意政府，政府是经过民意产生的。第二，应该是一个有限政府，它的权力应该是有限的。如果一个政府的权力是无限的，你很难保证这个政府的权力不会被滥用，政府权力必须是有限的。第三，法治政府应该是一个阳光政府，它的所有过程应该是对外开放的、公开的。如果政府的运行过程不是公开的，我们没有办法评价它的工作是好还是坏，监督也根本做不到，现在对法治政府的要求必须是阳光政府。第四，必须是一个责任政府，要承担责任。政府在管理过程中有很大的权限，再有限，它的权限是很多的。现在人际关系、社会发展越来越复杂，政府的管理也扩张，权限应该是不管怎么限制，都还是很大。但是政府如果没有责任，出了事政府不承担责任，也不承担任何义务，这样的政府和我们要建立的那个法治政府差别还是很大的。

　　大家认为法治政府从基础上、标准上应该涵盖四大块：民意政府、有限政府、阳光政府、责任政府。有了这四个方向，对法治政府的边缘、内涵、包括法治政府未来建设的目的，大家就基本能够有一个客观的评价，否则的话，你提出这样一个口号、这样一个目标，大家没有办法判断你的评估。

　　怎么评估呢?从法律上讲，涉及到这样几个问题：第一，政府的成立要依法组成。如果政府的成立不是依法组成的，你很难讲它是一个民意的政府。在我们这样一个国家，或者在世界上大多数国家，法律是由议会或者是我们这样一个人民代表大会体现民意的组织来制定的。政府一定要依法成立，如果政府的组织不是依法设立的，你很难讲它是一个合法政府，很难讲它有民意。民意有时候很难客观评价，但是也有很好的评价，你是不是依法设立，只要看你这个法是经过代议机关反映民意制定出来的。第二，政府的权限是不是很清晰。第三，政府的运行过程是不是严格依照法律运行。第四，如果你不严格运行，有没有别人监督的有效办法。如果被监督了，发现问题，政府怎么来承担责任。这是从法治政府，从制度操作层面讲应该涵盖的各个环节。这样一些环节都能做到了，刚才我们讲的法治政府包括四个价值层面的东西也就能真正体现了。

　　主持人：现在有一句话，习近平总书记说，把权力关进制度的笼子里，是不是应该把政府的权力关进法治的笼子里?

　　侯欣一：这个理解没有问题。从学术角度讲，政府权限可以依法设定。政府的权限要进行限制，但是还是有一些最基础的东西，这些基础的东西包括制度和法律。如果没有这些基本的制度和法律，你的政府的权力是没有办法做到规范行使，做到现在形象讲的把权力关进制度的笼子里的理想。第一个要做的事情，就是把政府、市场、个人之间的关系进行有效的分割，如果政府的权力过大，市场应该运行的正常配置资源的基础作用被剥夺，如果社会制度治理的基础被剥夺，如果每个人的活力被限制，你怎么样让他守法，怎么样从法律上说把权利关进制度的笼子里，很难做到。