学者谈监察体制改革：反腐可借鉴香港廉署经验

　　据中国人大网12月25日消息，根据党中央确定的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，为在全国推进国家监察体制改革探索积累经验，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议决定：在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作。

　　上述决定还指出，在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权。

　　将试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能，整合至监察委员会。试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生。

　　早前的11月7日，中央纪委网站发布消息：近日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在3省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。

　　消息甫一公开，引发社会关注。不少人从监察委员会的产生方式、监察范围、监察手段等角度，将其与香港特区的廉政公署相联系。廉政公署的独立与高效备受称道，其运行机制和经验一直是反腐专家的研究内容之一。

　　近日，澎湃新闻（www.thepaper.cn）在广州专访出席“中国廉政研究2016年学术年会暨第四届中国廉政制度创新学术研讨会”的公婷教授。

　　公婷任教于香港城市大学公共政策学系，对腐败问题研究多年。在她看来，香港特区的廉政建设多亏了有廉政公署，但也不仅仅是因为有了廉政公署。“廉政公署是火车头，它后面还有很多的机械部件”，例如社会对腐败的零容忍、民众对于廉政公署的支持和信任以及香港的法治建设等。

　　谈及对廉政公署的监督制约，外界首先想到的往往是四个咨询委员会。

　　据廉政公署网站介绍，其四个咨询委员会分别是贪污问题咨询委员会、 审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会、社区关系市民咨询委员会，委员均由行政长官委任社会贤达组成，监察廉政公署各方面的工作。这些委员会都是由非官授的委员出任主席。

　　“香港的媒体是非常厉害的，他们对廉署也是经常要批评和追踪。”公婷介绍，一方面廉政公署对重要案件信息必须要在网上公开；另一方面，媒体也会主动地关注和追踪案件信息。

　　公婷认为，治标不能真正解决腐败的问题，除了打“老虎”，更要进一步从制度建设上着手。

　　她同时表示，内地反腐机制如果简单照搬香港廉政公署经验可能会水土不服，“中国过去在几十年改革开放当中积累了很多经验，不断摸着石头过河，在这（反腐）方面也能摸索出一条具有中国特色、符合中国国情的监察制度。”

　　值得注意的是，上述人大常委会通过的决定内容还指出，试点地区监察委员会监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。

　　公婷在受访时则提到，要关注腐败形式的变化和发展，一些诸如失职渎职、行为不当的腐败行为仍然存在不同的界定。

　　【对话】

　　澎湃新闻：你在12月17日上午的演讲中，谈到现在有一些新形势下的腐败行为，要考虑纳入反腐败工作当中去，如利益冲突、官商合谋、官员行为不当等。

　　公婷：传统上把腐败定义为以权谋私，过去对以权谋私的定义建立在公权和私利的交换概念上。但是现在新形势下很多的腐败，并不一定涉及利益的交换。就像某些高官，在收受利益之后并没有给出任何东西，至少说没有被查到有牺牲国家利益满足私人需要的行为。

　　我很早以前写过一篇文章，关于中国腐败形式中出现的一些新的特点，讲到“金钱腐败”向“资本腐败”发展。过去的“金钱腐败”，简单地说就是贿赂你，给你金钱，或者某种金钱的等价物，你就为我办事，把我们的干部拉下水。

　　但是现在的条件下不完全是这种形式，我就引出一个“资本腐败”的概念，资本并不一定以金钱的方式表现出来，比如土地、股票等，都是生产资本，可以转化为金钱，但它本身并不那么直接可以以金钱的概念来衡量。这种“资本腐败”更隐蔽，危害更大，技术含量更高。

　　我们要关注的是腐败形式不断变化和发展，腐败者也会变换手法。

　　澎湃新闻：这次试点监察体制改革，提到要扩大监察范围、丰富监察手段，你认为扩大监察范围是不是也包括对于腐败形式的认定？

　　公婷：是的。就腐败形式而言，一定要考虑到一些刚刚萌生的腐败苗子，或者一些灰色地带的腐败现象，予以关注，予以分析，予以界定。另外也包括腐败主体，我想监督的范围也要扩大。

　　澎湃新闻：钱权交易是比较容易界定的腐败行为，但是有一些像失职渎职，包括你讲到的行为不当，很难界定。

　　公婷：对。香港是英美法系，可以根据以前的判例来确定罪行成立不成立。

　　澎湃新闻：所以如果把这部分内容也纳入到监察委员会监察范围当中去，可能还存在一个评判标准的问题？

　　公婷：有，比如说腐败，或者利益冲突，或者是行为不当，可以有很多不同的界定。我觉得在香港，评判的界限就比较清晰。

　　我一直在说香港不仅仅胜在有廉政公署，香港的廉政建设多亏了有廉政公署，但是也不仅仅因为有了廉政公署。廉政公署是火车头，它后面还有很多的车厢，还有很多的机械部件等。

　　比如说从社会层面来看，社会的零容忍也是很重要的。在香港，贪污一块钱也是贪，充分体现了他们的零容忍，当然廉政公署在培育社会零容忍这方面做了大量的工作。再加上社会民众对廉政公署的支持、信任。

　　另外还有香港的法治，这也是香港今天能够还是清廉社会的原因，因为廉政公署的工作必须有法可依，你不能随随便便查案办案。

　　“在香港七八的举报是实名”

　　澎湃新闻：很多人在监察体制改革试点方案报道出来之后，很快就联想到廉政公署。你觉得廉政公署有那些反腐的经验和做法是我们可以去借鉴和关注的呢？

　　公婷：廉政公署成功的原因，第一条是它有很大的权力，它只对特首负责，可以有调查权、搜查权等各种各样的权力，但没有检控权。案件检控要通过律政司，这实际上也是一种制约，律政司这边还要检查一下你的证据是否充足，是不是达到可以起诉的程度。

　　第二是它有很大的独立性。作为一个机构，它完全独立于政府的其他部门之外，不受其他任何部门的干涉，可以独立自主地行使自己的职权。

　　第三个很重要的，是社会对廉署的支持。廉署要办案、查案，没有公众的支持是不可能的。你要查案得要有线索，匿名举报在很多情况下没有用的，因为你匿名，只是提供了一个信息而已，但是对我查案来说，没有线索我找谁去查呢？当然有举报比没有举报好，但是最理想的是实名举报。在香港70%到80%的举报是实名的。

　　澎湃新闻：实名是基于一种信任？

　　公婷：对，这个非常重要，（实名举报）一方面因为公众对腐败的零容忍，另外一方面是基于对廉署的信任，两者缺一不可。要对反贪机构有充分的信任度，对它以往所做的工作有较高的满意度，你才能真正的去举报。

　　澎湃新闻：这种信任和零容忍是怎样培养出来的？

　　公婷：在这方面，廉署一路走来做了大量的工作，它有“三管齐下”（执法、防贪和倡廉教育），其中有一个很重要的就是发展社区关系，就是教育。

　　在廉署建立初期，曾经有过一段时间，很多人对廉署是有怀疑的。上世纪80年代的时候，廉政公署特别注重发展社区关系这方面的工作，派了很多他们在社区工作处的工作人员外出宣传，深入到社会的每一个角落去宣传廉署的理念、廉署的工作，使公众认识廉署所做的事情。

　　廉署也有宣传公益广告，并且不断地与时俱进。你也知道香港有各种选举，因此廉署对贿选这个问题非常重视，我最近看到他们在地铁站里面新贴的广告，就是针对贿选的。

　　另外，尽管廉署权限很大、独立性很强，但它还是与社会上各种各样的群体保持非常好的、密切的关系，和政府的其他部门也有非常密切的沟通。它有四大咨询委员会，由不同社会群体的一些代表人物组成，相当一部分人很有社会威望，对廉署的工作进行监督咨询。他们也是廉署和社会之间沟通的桥梁。

　　澎湃新闻：在对廉署的监督制约上面，除了这四个咨询委员会之外，还有那些你认为好的做法？

　　公婷：媒体的制约作用非常之大。你也知道香港的媒体是非常厉害的，他们对廉署也是经常批评追踪。

　　一方面廉署的网页不断有更新，有些重要案件必须要上网公开。媒体当然也会从不同方面得到一些信息，甚至在廉署还在调查的过程中，某一个社会上挺有名的人被廉署约谈了，那就热闹了，会引来很多媒体的关注。

　　另外，香港的立法会会对廉署的工作提出询问。如果他们认为有需要更多了解的地方，可以要求廉署的官员来接受立法会的咨询，这也是一种监督。

　　“反腐要扎根于社会”

　　澎湃新闻：这次内地宣布在北京、山西和浙江三个省率先试点监察体制改革，你比较关注哪一点？

　　公婷：如果简单照搬香港廉政公署可能会水土不服。内地过去在几十年的改革开放当中积累了很多经验，不断摸着石头过河，在反腐这方面也能摸索出一条具有中国特色、符合中国国情的监察制度。

　　十八大以来，最初的时候，提出先治标再治本，我就非常期待能够标本兼治。动真格就要从制度建设上解决问题。而仅仅制度反腐也还不够。我们过去讲“运动反腐”，后来又提“制度反腐”，但是制度建设完善之后还是要人去执行，要把制度化为行动，要让制度落到实地。

　　“制度反腐”之后，应该是“社会反腐”。反腐要扎根于社会，要有社会基础。廉政公署之所以受到大家的信任，甚至于爱戴，就是因为它扎根于社会，形成了一种社会反腐的境界。