1999年3月15日，“依法治国”这四个字第一次被写入中华人民共和国的宪法。这个词语的写入如今看似平常，其实却经历了一场长达20年的争论。它关乎一场“刀制”与“水治”之争——用刀旁“制”表述法制；还是用水旁“治”表述法治。
提起当年的争论，参与过这场辩论的中国社会科学院李步云研究员曾说：“从法制到法治，是20年改一字。个中艰辛，法学界深尝其味。”
从“法制”到“法治”，虽仅一字之差，但对中国司法环境而言，却是漫长而又艰难的一步。
在学者们看来，“法制”与“法治”的区别，并非一个字那么简单，它意味着“法”本身的内涵发生变化：刀“制”强调法律由国家立法机关制定出来的，内涵狭窄；而水“治”不仅是讲国家立法机关制定的法律，还包括现代社会生活中的各种“软法”。
“法制”——曾是文革后中国新领人们首先举起的武器。1978年，经历了文革摧残的中国开始重新建立司法制度。这一年里迅速颁布的刑法、刑诉法等一批“刀子”法，让这个几乎瘫痪的国家迅速恢复了社会秩序。
也正是1978年，“法治”的种子开始埋下。这一年，两篇《人民日报》上的文章开始了法学界的思想解放——一篇是李步云撰写的《公民在法律上一律平等》，另一篇则是乔伟撰写的《独立审判，只服从法律》。
李步云曾回忆：“当时十一届三中全会即将召开，人心思法、人心思定、人心思治的情绪是很强烈的。大家开始突破理论禁区，以前不允许谈的问题现在可以讨论了。我想一个新的时代开始了，法学的春天到来了……”
一年后的9月，李步云又和法学家王德祥、陈春龙撰写《论以法治国》。这篇文章，被后来的法学界普遍认为第一次明确提出要在中国实行“依法治国”。学者们在标题里就使用了“水之治”：希望法律能在处理社会冲突与利益纠纷时能“一碗水端平”；也希望法律实现对社会经济生活的全覆盖。
中国政法大学李曙光教授后来曾如此总结“水治”的不同：“‘水’字旁法治，其功能不仅仅是用来镇压、打击罪犯，而且其更重要的功能是用来调整社会利益关系，促进经济发展，维护市场经济与社会秩序，约束政府行为与建构现代制度文明。法治的状态意味着一切党派、社团组织与个人都统领在法律这个框架之下，受法律的约束。治理国家的基本的方式、手段与途径主要是靠法律，而不是靠个人意志。”
但在1980年代，刚刚解开思想禁锢的中国并不能理解这样的观念。那些如今的常识，在当年确是超前的思想。有人甚至给李步云写信，担心他被打成右派。而在中国法学界内部，同样没有形成对于“依法治国”认识的统一。李步云和很多学者为了一个“治”字坚持了20年。
在1980年代关于“人治”还是“法治”的大讨论中，有些学者认为“人治”和“法治”应结合起来；有些更保守的学者则认为，“人治“与“法治“是西方的叫法，有副作用，要“建设社会主义法制”。甚至在后来的“清除精神污染”，相关方面还要求法学家们主要批两个问题——一个是人权，一个是无罪推定——这在后来人们看来近乎荒唐。
1980年初，中国社科院法学所在北京市高级法院的一个小礼堂里，举办了全国第一次人治与法治专题讨论会。第一个发言的是董必武的秘书陶希晋。他直截了当地说：我们要搞法治，不搞人治。
也正是那一年，《人民日报》发表了一篇署名特约评论员的文章，参与起草的李步云，在这篇《社会主义民主和法制的里程碑》特意加上了一句话：审判“充分体现了以法治国的精神”——这是在党媒第一次使用“以法治国”这一概念。
经济最先吹起了整个国家改革的号角，随着“市场经济”的渐入人心，“刀制”的局限性也愈来愈明显。经历了严打等一系列运动过后，人们开始意识到，法律不仅意味着警察与监狱，更应该是公平正义的化身。1980年代末到1990年代初，学界对于“法治”的呼声愈发高涨。
1996年的八届人大四次会议，全国人大在《国民经济和社会发展“九五计划”和2012年远景目标纲要》中郑重将“依法治国”作为一项根本方针和奋斗目标确立下来。当然，这份文件里写到“努力建设社会主义法制国家”时，依然还是用的还是刀“制”。不过会议期间，大会已经就用“法制”还是“法治”的问题，向学者们征求意见。
后来，司法部筹备为中央领讲课，题目拟定为“关于实行依法治国，建设社会主义法制国家的理论与实践问题”，李步云为这次讲课起草了第一稿并作了试讲。他建议将题目改作“依法治国，建设社会主义法治国家”，将刀“制”改为水“治”。
这位法律学者还曾参与全国人大在深圳召开的一个高级研讨班，参加这次会议的除了各专门委员会的主要成员，还有各省市的省人大主任和秘书长。他和厉以宁、吴家麟三位学者，在会上做了主题发言。吴家麟讲宪法，厉以宁讲经济改革，李步云讲“依法治国”。
会场上，有领导无法理解李步云“水之治”的观点：“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”这16个字已经很全面了，为什么一定要提三点水那个“治”？
回忆当时的大争论，参加过十五大报告起草的中国社会科学院王家福研究员感慨：“起草党的十五大报告时，我们还一再担心‘法治’会被‘法制’代替。”
层层阻力并没有阻挡“依法治国”方针的确立。1997年，十五大召开前夕，李步云和几位法学家商量，必须通过这次党代会把“法制国家”改为“法治国家”。他们给中央送了几份材料，其中一份是江泽民1989年9月26日的一段话：“我们绝不能以党代政，也绝不能以党代法，这也是新闻界讲的究竟是人治还是法治的问题，我想我们一定遵循法治的方针。”
仅仅9个月后，党的十五大报告中提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”，虽只改动了一个字，却立刻引起巨大反响。这被认为是治国思想的一次重大突破，在中国法治建设中具有里程碑式的意义，也最终促成了“依法治国”在两年后被写入宪法。
18年后的十八届四中全会，“依法治国”的“水治”，如今早已成为执政者和法律界的共识。截止至2014年，中国已拥有现行有效的法律242件，涵盖社会生活的发发面面——而这一数字仍在不断增加。
2012年，国务院原参事、经济学家任玉岭曾如此说道：改善社会管理刻不容缓，而我们应该重视“水治”，力争减少“刀制”。