2016.2.15 第1810期

法院截留挪用执行款 问题出在哪

导语: 最高检披露，近年来，检察机关针对人民法院执行款物的管理、分配不当问题进行了重点监督。据不完全统计，2013年以来检察机关已监督的执行案件中，有578件案件涉及人民法院执行款物管理的问题，有23个省份已监督案件中存在拖延支付执行款物的问题，有17个省份已经监督的案件中存在挪用、截留，甚至贪污、侵占执行款物的情况。

未发放的执行款物去了哪里

　　根据2006年颁布的《最高人民法院关于执行款物管理工作的规定（试行）》，所谓“执行款物”，是指在（民事案件）执行程序中，依法应当由人民法院经管的财物。按规定，法院应在执行款到账次日告知执行机构，执行机构在五日内将收款时间和数额等有关情况告知案件当事人。


　 据媒体报道，近年来，法院扣留当事人执行款物的案例屡见不鲜。例如潇湘晨报报道，黑龙江铁力市的王锡武在1994年通过法律手段追回了他人拖欠自己的钱款，但是法院在数次帮助王锡武追回欠款的过程中，每次都扣留了欠款数额的10%作为提成。王锡武反映，从1995年到2004年共被当地法院截留了约9.6万元的财物，他多次找各部门反映，均未能追回钱款。另据贵州都市报报道，遵义嘉行铁合金有限公司受人之托在福泉市修建一座铁合金厂，后来与对方发生官司，同样，前者赢了官司，但没有拿到被强制执行到法院账户的148万的执行款，法院仅向其支付了30万元，拒绝发放余款。该公司向法院索要余款时，法院告知：“领导打招呼暂不发放。”


　 除了法院系统有意截留，也有一些客观因素导致执行款物长期挂账。比如，申请人因为个人原因（比如联系不上），不能按时到法院办理收款事宜；基层法院案件多、人手少，重审判执行业务，轻执行款物管理，都可导致执行款物不能及时发放，滞留在法院的账上。此外，对于十年以上的案子，原承办人有的已退休或过世，靠现有在职人员一般无法查清应退付的执行款，也是导致部分执行款形成死账的原因之一。


　 没有发放的那部分执行款物去了哪里？湖南大学法学院院长杜钢建透露，过去地方法院曾有一种陋习，截留一些资金作为提成，为法院法官自身牟利，这在业内曾是“潜规则”。最高法虽已明文禁止各地法院以提成、赞助、回扣等名目收取申请执行人的钱物，但有些地方法院仍各行其是。这当中可能有贪污腐败的成分，也有法院系统的违规行为。湖南某市审计机关的一份政务公开信息，为了解法院系统如何处理截留或滞留的执行款物提供了直观的样本：一、违规挪用，充作单位经费；二、违规出借，如某法院根据领导批示，将1300万元执行款借给城建投资公司；三、不按规定期限支付执行款（另据济南市一位审计工作人员撰文披露，有的法院要分多次才能将执行款结清）；四、将滞留在专用账户的执行款产生的利息转入机关财务账，直接冲抵机关开支。


截留执行款充作经费 法院为何知法犯法

　　有分析认为，法院向申请人发放执行款难，也与强制执行难有关。法院拿到的申请人执行费，远低于其向被执行人反复博弈拿到执行款所付出的司法成本，法院为此需承受较大的财政负担，而滞后发放的执行款，有时又或可解决法院在财政上的燃眉之急。


　　法院需要拿案件受理费、执行费，甚至挪用执行款物来补充经费吗？从2007年4月1日起施行的《诉讼费用交纳办法》规定，人民法院案件受理费、申请费全额上缴财政，纳入预算，实行管理。所谓“收支两条线”，即有关部门取得的财政非税收入（行政事业性收费、罚没收入等）与发生的支出脱钩，收入上缴国库或财政专户，支出由财政根据各单位履行职能的需要按标准核定。所以，从理论上看，法院收取的案件执行费无论数额多寡，都不影响其财政支出。


　　但实际情况又没有那么简单。根据济南市历下区人民法院网刊载的一篇题为《基层法院人财物统一管理模式探析》的论文（该文曾获得第八届“中国审判理论研究会2014年年会”论文三等奖）披露，我国法院财政支出最初完全由地方政府承担，但随着很多地区案件负担日益加重，法院被允许用收取的诉讼费来填补预算亏空。《人民法院财务管理暂行办法》（2002年1月1日起施行）表明，法院经费主要来源于同一行政级别的地方财政预算，但实际情况恰恰相反。调研中显示，法院的预算外资金主要包括诉讼费、相关原告和被告的司法罚金或强制收取的费用，这导致经济发展水平差异很大的地区的法院财政收入也会大相径庭。基于此，便开始实行收支分离的政策。即要求法院将收取的诉讼费用全部上缴当地政府财政，然后由当地政府根据法院的需求和资金的总数进行考量，再通过独立的预算分配给法院。然而，在实践中仍出现一系列的问题。例如，当一个地区的总体财政收入不足时，收支分离只是将财政收入在法院和政府之间进行重新分配，不仅不能改变该地区依赖预算外资金的现实，反而赋予了当地政府更大的权利。或是某些政府私自截留法院收取的费用而没有根据预算将资金分配给法院。正所谓上有政策，下有对策。因此，很多法院逐步改变了做法，或是隐瞒收费或是拒绝上缴。最终又演变成，地方政府根据其经济实力与法院的开支预算报告将收缴费用按一定比例返还法院，但所使用的一分一毫都要经过政府的预算审批。


　　在法院财政体制的这段变化历程中，始终不变的是地方政府对法院财权的掌握（也就是司法机关始终依附于地方政府）。这可能导致两个结果，其一，法院要想“挺直腰板”，必然产生在财政上开源的冲动，如何开源，自然是“八仙过海”。其二，在经济不发达地区，地方政府不富裕，法院当然跟着受穷，因此很容易遇到财政拨付经费不足的情况。“捉襟见肘”之际，难免会在执行款物上“打主意”。而执行款物管理上存在的疏漏，又为法院提供了“揩油”的可能性。


执行款物监管有哪些问题

　 按规定，执行款物由法院经管。各级人民法院财务部门开设执行款专户，对执行款实行专项管理、专款专付。有文章指出，随着我国财政体制的不断改革和完善，这一规定的弊端也显露出来。一方面，专用账户设置不合法，根据国库集中收付制度规定，行政单位只在银行保留国库单一账户，其他账户必须清理撤销，在源头上就否定了该做法。另一方面，统一专户管理的票据使用不合理，众多基层法院没有统一的做法，有的单位无论收支均使用自制的票据，违背了会计核算中的清晰性原则。


　 而在执行款物管理、发放的实际环节中，也存在不统一不规范的情况。黄陵县人民法院网刊载的一篇文章指出，有的基层法院未设置管理台账或台账设置不规范不完善，并且款物的收取、发放与财务衔接不顺畅，导致执行款物家底不清，处置不明了。另外，基层法院执行案件数量多，累计金额大，收支频繁，操作环节多，涉及收取、评估、拍卖、报领、审批、支付、归档等等，特别是有些执行案件跨年度长，多次恢复，多次中止，或涉及三角债、多角债等复杂性案件，造成执行款收付余具体不明晰。有的基层法院执行款物管理采取简单登记台账、资金实物管理等不细化、不规范，台账手工登记，不便于查找及汇总；有的资金收付采取流水记账，财务部门很难起到监督管理作用。


　 监管难还有更深层次的原因。执行款专户由法院财务部门负责，执行款物发放由法院执行机构即执行庭负责，这两个部门虽然名义上要分工合作、互相监督，但仍同属一个法院，因而几乎不可能实行有效的监督。事实上，我国民事执行权的配置早已存在争议。矛盾就在于法院只是审判机关，执行庭作为执行机构，如果隶属于法院，则与法院职责定位冲突——相当于审判权和执行权并未真正分离，权力高度集中，必然缺乏透明和公开。所以有学者建议在现有普通法院之外设立执行法院，实行审执彻底分离和垂直领导。


　 基于以上因素，无论是法院违规截留挪用，还是个别执行人员贪污、侵占执行款，现行程序设计都给他们留出了足够的空间。直接受损失的执行申请人，由于有求于执行法官，即使明知被执行人已支付或部分支付款物，也不便向执行人员催要。即使撕破脸皮催要，也很可能无功而返。一般的“老赖”可由法院强制执行，如果一些法院自己变成“老赖”，该由谁来强制执行呢？


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编 辑 ： 老沙