国企改革20年，为何问题依旧？

二十世纪末的国企问题

　　1997年前后，国有企业的问题主要集中在三个方面。第一，负债率高，亏损严重。根据国务院发展研究中心企业部的数据显示，1997年上半年，国有工业企业亏损额高达342亿元，占当时工业企业亏损总额的61.7%，亏损面积达47%，而企业负债率则平均高达78.9%，其中，煤炭、纺织、森林、军工等部门占全部国有企业亏损的80%左右。第二，与非国有企业相比，投资收益率低。1995年、1996年和1997年，国有企业净资产收益分别约为4.5%、2.5%和2%，而非国有企业的净资产收益率在这三年中分别约为11.5%、10.5%和10%。第三，受到国家的巨额补贴。1993年和1994年，国家对亏损国企的补贴分别显411.29亿和366.33亿，而加入WTO前，国家财政用于国有企业的补贴累计达3653亿元。此外，除了财政补贴，国有企业还可以享受比非国有企业低许多的地租、贷款利率等“隐形补贴”。

　　造成国有企业亏损和投资收益率低的原因主要有三点。一是，“政企不分”的管理制度制约了国企的活力。受之前计划经济的影响，1997年之前的国有企业在管理方面，从生产活动到人事任免仍然依赖行政命令，高度集中的企业治理结构使得国有企业缺乏市场应变能力。面对改革开放后逐渐发展起来的民营企业和外资企业，国有企业显得力不从心。

　　二是，冗员问题严重，国有企业背负着沉重的社会负担。根据国务院发展研究中心企业部的数据显示，1997年，国有企业富余人员约为2400多万人，占全部国有企业职工人数的25%—30%。1997年之前，国有企业每年要负担2740亿元的职工服务、社会事业、养老金等费用。而1997年1至9月份的国有企业利润总额仅有226亿元。

　　第三，产能过剩，价格竞争严重，影响国有企业的资产价值。1992年以来，全国掀起了一轮加速投资高潮，而体制障碍又导致去产能和去杠杆缓慢，在高速的信贷投放下，资源错配严重，大量资金流入国有亏损部门，1992—1996期间积累了大量低效的产能，不少行业产能利用率不到40%。产能过剩带来了行业内的恶性竞争，持续的价格战压低了产品和相关国有企业的资产价值，客观上也导致了国有企业的高负债率和来自政府的巨额补贴，这一情况在纺织业中最为常见。

二十年后，国企问题“死灰复燃”

　　针对国有企业的这些问题，朱镕基于1998年至2003年的总理任期内进行了大刀阔斧的改革，主要力量集中于“抓大放小”、“股份制改造”、“终止重复建设、清除产能过剩”、“裁撤冗员”等改革，实现了“三年脱困”（1998年、1999年和2000年）的目标，也一定程度上扭转了国有企业大面积亏损的问题，1997年底亏损的6599户国有及国有控股大中型工业企业，通过实施兼并破产、改组联合、债转股和加强管理等措施，在2000年初已减至3500户。

　　然而，这次国有企业改革的进程在2004年后逐渐缓慢下来，经过10年的“发酵”，许多问题“死灰复燃”。第一，国有企业利润分化明显，大面积亏损。以“四大国有银行”（工行、建行、农行、中行）为首的商业银行近年来成为盈利最多的国有企业，而以中国铁路物资、中国铝业、鞍钢集团、中国神华等为代表的能源、钢铁、运输等行业则持续巨额亏损。国有企业的资产负债率始终在65%左右，超过了私有企业40%—60%的资产负债率。2015年，更是有中国铝业、重庆钢铁等122家“僵尸企业”在近三年负债1400亿元的情况下依靠政府的财政补贴“续命”。

　　第二，投资回报率依然低于非国有企业。国有企业与非国有企业的投资回报率的差距在经历过朱镕基改革后一度于2006年前后缩小至2%左右，其中国有企业为15%，非国有企业为17%左右。然而，此后的差距却越来越大。2015年，国有企业的净资产收益率虽然较1997之前有所提高，约为12%，但仍然低于非国有企业约22%的净资产收益率。

　　第三，国家财政对国有企业的补贴与1997年改革前后相比有增无减，许多靠垄断获得巨额利润的国企仍然享受着大量补贴。2013年，335家创业板民营企业盈利约为235亿元，而当年仅国有企业十大“补贴王”就接受了225.42亿元的政府补贴。根据统计，自2004年至2015年底，中石油和中石化两家公司共获得国家财政补贴1258.8亿元。其中，中石油获得补贴484.38亿元，中石化获得774.45亿元。

　　为什么上世纪末的已初见成效的国企改革在进入21世纪后的几年里逐渐冷却？为何国有企业这些原有的问题会重新出现？主要原因有以下两点。第一，“政企不分”改头换面。第二，中国加入WTO、“郎旋风”、2008年金融危机等关键事件客观上削弱了朱镕基改革的政策影响。这些原因使得当下的国企虽然存在诸多问题却能“堂而皇之”地优先享受国家的各种优惠。

国有企业“后台硬”

　 2003年，国家经济贸易委员会（即“国家经贸委”）被撤消，在其原有的基础之上，国务院国有资产监督管理委员会（即“国资委”）成立。原本国资委的成立是为了减少政府对国有企业的直接干预，真正实现“政企分开”，但却在客观上加强了国资委对国有企业的控制。

　 第一，2003年之前，国家经贸委的主要任务是协调不同的经济目标和经济任务，对国有企业的管理只是其工作之一，而国资委在成立之时将与国有企业和国有资产管理无关的任务全部转移给其他部门，其任务和目标变得非常单一和明确，即国有经济和国有企业的保值增值。此外，通过成立过程中对管理权力的整合，国资委剔除了财政部等部门对国有企业的管理权，几乎成为国有企业唯一的“领导”，自然而然地，国资委对其自身的定位也从国有企业的“投资人”变成了国有企业的“管理者”，与国有企业之间建立了紧密的利益联系。国资委对国有企业的“父爱主义”使其成为了国有企业在经济政策制定过程中强势的“代言人”，不断维护国有企业的利益，最起码保证国有企业不会因为亏损而倒闭、破产。

　 第二，在国资委成立后，国有企业的分红不再上缴财政部，而是直接进入国资委管理的“国有资产经营预算”体系中，而“预算”里的资金直接用于对国有企业的再投资。国有企业作为“全体人民所有”的企业，其利润理应由全民享有。如果说将分红上缴财政部可以通过财政部的调配来惠及全民，那在“国有资产经营预算”体系下，这种“惠及全民”也告以段落了，国有企业的利润通过国资委变相地又投入国有企业中。这也是为什么许多国有企业虽然濒临破产，但仍能够拿到巨额补贴的重要原因之一。。