2016.5.4 第1869期

追问海口强拆 当地为何多违建

导语: 五一期间,海口市一场拆除违建的政府行为引发了全国性关注。4月30日,海口市秀英区政府对该区琼华村的违法建筑实行了强拆。强拆过程中,7名联防队员使用电击棍、木棒等对现场包括妇女和未成年人在内的群众进行频繁殴打。面对强大的舆论压力,海口市政府出面道歉并对涉事联防队员进行了刑事拘留,秀英区区长引咎辞职。但这种危机公关式的处理,并不能掩盖当地拆违过程中暴露的深层问题。

海南的“违建”和“打违”均由来已久

  随着海南省经济的发展和旅游业的开发,当地房价不断上涨。在自用需要和可观利润的双重驱使,不断有人在缺少国土使用证、建设工程规划许可证或建筑工程施工许可证的情况下开始违法建设住房和商业用地,具体的违建形式主要有四种。一是,当地居民、农民在取得土地证的宅基地上未经报建就自建、改建、扩建的房屋;二是,在农村集体所有的土地(包括集体建设用地和耕地),由当地农民集资或由外地商人出资建设的用于出售的小产权房;三是,城中村的拆迁居民在农村购买宅基地所建自住房;四是,与城市规划不符的、道路两旁或重点项目区域的乱搭乱建。


  2010年,仅海口和三亚两地就有310万平方米的小产权房,两地总违建面积达611万平方米。为了遏止不断出现的违法建筑,早在2009年6月,海南省就开展了声势浩大的拆除违建的“铁锤行动”,规定对“不听制止、仍继续抢建的工地,在发出《责令停止违法行动书》时起72小时内,组织对新建的建筑实施拆除”。从2010年开始,海口市政府更是大力打击违章建筑,仅在2011年上半年就拆除了违章建筑281宗,共25.6万平方米,其中就包括2011年4月份在三亚拆除的8栋酒店式别墅,面积共计5316平方米。


  2015年,海南省打响了“三年‘打违’攻坚战”,明确在2018年6月底之前,全省违建增量基本控制。数据显示,2015年,海南省共拆除违法建筑面积约870万平方米。从2015年初至2015年10月17日,海口市共核准拆除违法建筑1858宗,建筑面积共133万平方米。


数据来源:《海口拆除违建1858宗 建筑面积1329888.85平方米》.海口新闻.2015年10月25日. http://haikou.hinews.cn/system/2015/10/25/017888302.shtml


  三亚市因其得天独厚的旅游资源而备受房产买家的青睐,随着当地房产市场的供不应求和房价的飙升,三亚也日益成为违法建筑的重灾区。2015年全年,三亚市共拆除各类违法建筑7269宗,总面积388.6万平方米。


数据来源:《2015年三亚海拆除违建7269宗 总面积达388余万平方米》.南海网新闻.2016年1月3日. http://www.hinews.cn/news/system/2016/01/03/030037547.shtml


为什么海南会有如此多的违法建筑

  第一,当地对住房的刚性需求在增多。随着当地人口的增多,当地居民对住房产生更多的合理需求。然而,近年来海南省的房价上涨过快,许多城市居民和农民无力负担过高的房价,只能选择在原有的宅基地上进行改建、扩建或者在空地新建,其中很多都是违法改造。


  第二,城镇化的发展。随着城镇化的推进,许多农民原有的耕地被征用,只能自谋职业,导致家庭收入困难。随着房地产市场的升温,当地居民纷纷采用自建或者合建的方式,建设低成本、低质量的住宅或者商铺,通过收取租金来支撑家庭的生活。为了赚取更大的利润,当地居民在建房时多数会选择紧压或超出规划界限、使建筑布局紧凑等方法,因而许多类似建筑难以满足法定的报建要求,只能成为违法建筑。


  第三,当地经济和旅游业的发展促使房产暴利。建设“国际旅游岛”的目标促使海南房地产业的快速发展,越来越多的人出于自住和投资的需要,将目光瞄准海南,导致当地房地产市场供不应求,房价快速上涨。在暴利的驱动下,一些开发商无视法律法规进行房产投机,非法占地、未批先建,非法买卖土地建设住房、商铺及酒店等赢利空间较大的设施,其中就包括大量的小产权房。因而“违法建筑”可以说是海南经济发展和旅游业开发的“副产品”。


  第四,民众正当需要无法解决。政府在对当地居民的土地进行征收之后,在被征地居民的安置用地上没有完善、合理的规定,缺乏正确的引导和监管,导致被征地居民在安置用地上进行房屋建设时无法及时地获得政府部门的相应批准,只能被迫地“未批先建”。因而部分违法建筑客观上是政府“不作为”的结果。


  此外,还有一部分违法建筑是部分当地居民在得知城市规划后,为了获得更多的补偿款,而进行的临时“抢建”。


当地政府疑似用“急作为”掩盖“不作为”

  虽然海南各地政府在近期发起了许多“铁面无私”的打击违建的行动,也取得了一定的成果,但就目前的情况而言,仍然无法从根本上解决问题。主要原因有以下三点。


  第一,早期“不作为”或“少作为”导致众多违法建筑早已投入使用。虽然海南省政府在2009年就发起了“铁锤行动”,但当时许多《责令停止违法行动书》也仅停留在一张“通知”的层面,并没有主管部门在当时对正在建设的违法建筑进行强制拆除。以此次强拆事件中的海口市秀英区琼华村为例。当地许多被政府称为“违法建筑”的住宅平均已建成七八年,最长的有十多年,并不是最近新建的。这些住宅在建设之时,为什么当地政府没有及时站出来阻止?为何非要拖到当地居民投入了大量的人力、物力、财力并且入住之后,再来以“违法”之名强行拆除?因为是“违法建筑”,所以当地“被拆”的居民得不到拆迁补偿,他们中的许多人在这些住房上花费了大量的积蓄,他们的损失如何弥补?在住房被强制拆除之后,他们的生活该如何进行下去?这恐怕是当地政府在这场被宣扬为“人民战争”的行动里最应该思考的问题。


  违法建筑里固然有些是投机的产物,但当地政府是不是应该在行动时有所区分?比如违法建筑已建成年限、现在的用途、强制拆迁后对被拆迁人员的安置方法。是否可以通过合理的“罚金”来代替“一刀切”的拆除?此外,强制拆迁所依据的城市规划就一定是合理的吗?必须要承认的是,随着海南省经济的发展和人口的增长,原有的建筑用地规划已经出现了不适应之处。不可以通过在现有的建筑基础之上,重新修订城市规划吗?当年的“不作为”,现在却要花大力气去拆除,噪音污染、粉尘污染等问题自不必说,更造成了民众流离失所、资源的严重浪费。无论如何,当地政府都不能让普通民众为其当年的“不作为”买单,更不应该在这一过程中打着正义的旗号。


  第二,私人报建已停批多年,民众诉求无门,这是当地政府的另一种“不作为”。正如上文中提到的,由于当地政府的审批制度不合理,民众正当住房建设需求难以及时得到满足,这其实是政府倒逼民众“违建”。以海口市为例,海口市在4月30日刚刚出台了《海口市农村宅基地建房管理办法》,正式实行农村住房报建。而在此之前,海口市私人报建已停批多年,导致的当地农民自建房屋几乎没有办理报建审批手续。虽然违法建筑里不排除有一部分投机建筑的存在,但政府管理长时间的缺位的确对当地居民住房建设的合法性带来了极大的负面影响。由于政府自身长期“不作为”导致当地居民正当需求的“非正当化”,更没有理由让当地民众买单。如果不能从违法建筑的产生源头上去解决问题,只能陷入“边打边建、越打越建”的怪圈。


  第三,强制拆迁导致民怨沸腾,拆迁遇到强大阻力 。海南省政府出台的《海口市防控和处置违法建筑若干规定》虽然明确规定,“本规定施行前居(村)民基于生活的合理需求建设的住所以及其他特殊情形的违法建筑,可以暂缓拆除”,并规定“暂缓拆除的具体条件和办法由市人民政府另行制定并向社会公布”。但通过此次秀英区琼华村的事件来看,这一《规定》的实施并不是十分理想。琼华村有居民在政府强拆之前去和当时的拆迁负责人进行沟通,约5分钟之后回来,却发现住房已经被拆,住房内的家具等财产并没有被提前转移出来,而是一并埋入了强拆后的废墟里。强行拆除并不能“任性而为”,被拆除对象最基本的财产权和知情权都应该受到尊重。可是,在此次事件中,除了房产之外,当事群众都不能幸免于“暴力执法”,生命健康权这一最基本的人权都不能得到保障,更遑论财产权和知情权了。


  当地政府强调在此事的事件中遇到了当地居民扔石块、烟花和烧煤气罐等方式的暴力抗法,这或许是他们暴力执法的原因。但在遇到暴力抗法时,当地政府是否应该去反思,为何当地居民不选择合法的沟通方式,而要不自量力与政府对抗?


  对未来违法违章建筑的预防和管理,不能仅仅依靠“2020年实现零违法建筑”的宏大目标,也不能仅依靠工作人员和高科技“无死角”的监管,“川壅而溃,伤人必多”,应该更多地着眼于“以疏治违”,最大限度地降低因拆迁带来的损失,使得整个过程更人性化。


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