自相矛盾的中国式控烟

控烟十年 烟草行业税利保持高增长

　　2016年是世界卫生组织《烟草控制框架公约》在中国生效10周年。该公约于2006年1月在中国正式生效，被视为中国烟草控制的里程碑。中国控烟十年，取得了哪些成果？

　 据科技日报披露，2002年（中国签署《公约》的前一年），中国卷烟产量为1.7万亿支，到2014年，中国卷烟产量为2.6万亿支，比2002年增加逾50％。中国卷烟产量占全球产量的比例逾4成，超过全球另9个烟草生产大国产量的总和。《2015年中国成人烟草调查报告》称，中国现在的吸烟人数比五年前增长了1500万，达到3.16亿，占世界烟民总数的三分之一。吸烟者每天平均吸烟15.2支，与五年前相比，增加了1支。与此同时，中国烟民还呈现出低龄化和女性烟民大幅上升的趋势。

　 卷烟产量和吸烟人数在控烟10年里保持稳定增长的同时，中国烟草行业创造的税利也在“节节高升”。据《中国烟草》杂志披露的数据，从2005年至2007年，中国烟草行业税利年均增长率达到25.4%；2008年至2012年，烟草行业税利年均增长率为17.6%。今年年初的全国烟草工作会上，国家烟草专卖局局长凌成兴说，“十二五”期间，烟草行业累计实现税利47680亿元，年均增加1078．4亿元，年均增长13．6％。

　 2015年，中国烟草行业实现税利总额11436亿元，而当年国家财政总收入15.2万亿元，烟草行业利税占比约为7.5%。回顾2005年到2015年的数据，中国烟草行业税利占国家财政收入的比例均保持在7%到8%之间。

一边是控烟，一边是烟草行业的“经营有方”

　　今年4月，一份“倡议书”的翻拍照片在山东德州市从事卷烟行业人的微信朋友圈中流传。照片内容显示，当地烟草局(公司)提出，结婚、生子、升学、祝寿等喜庆活动是日常生活中卷烟消费的重要领域，倡议全体干部职工带头拉升喜庆活动用烟档次、带头增加喜庆用烟数量，挖掘潜在消费群体……在这份“倡议书”背后，是烟草行业面临的“去库存”压力。业内人士提供的权威数据显示，2016年以来，截至3月21日，全国卷烟销售量同比下降9.84%，山东省卷烟销售同比下降14.25%。

　　事实上，婚庆营销正是烟草行业的常规营销手段，如同电商行业的节日营销一样。在一个烟草行业网站上，就专门有文章探讨婚庆营销的应验。并有数据佐证：“据行业媒体报道，自2012年以来云南省局烟草专卖局（公司）在全省范围内开展了婚庆营销活动，两年来共开展婚庆营销活动239551场次，婚庆营销活动综合成功率为70.20%，直接影响人口9582.04万人次，为全省常住人口（4596.6万人）的2.08倍，婚庆营销活动在消费者中口口相传，消费引导作用和社会影响力持续增强。”据该文介绍，婚庆营销不仅要在价格和品牌上做文章，还应与饭店、酒楼、婚庆公司、婚纱影楼加强合作，并且使用丰富的促销返利活动吸引消费者。

　　婚庆营销战术只是烟草行业想方设法扩大销售的一个缩影，在中国烟草资讯网上，汇集了各地烟草公司的营销动态，各种营销手段也是“与时俱进”,“聚焦供给侧”、“发力需求侧”、“消化社会库存”、“拓展农网市场”等，都是常见的关键词。

　　烟草行业作为一个合法存在的行业，进行合理的市场营销或许无可厚非，但他们的以下行为就明显是在干扰控烟公约的履行了，比如制造“低焦油含量”的概念，让公众认为此种烟草危害性降低；制造精美华丽的卷烟包装盒，弱化“吸烟有害健康”的警示信息；利用变相广告、促销和赞助，促进烟草消费；建造多处“烟草博物馆”，并将其作为“爱国主义教育基地”，等等。

控烟政策、法规的艰难博弈

　 “全面禁止所有的烟草广告、促销和赞助”，是《烟草控制框架公约》提出的一项重要的控烟措施。2015年，中国完成《广告法》修订，写入了禁止烟草广告的条文：“禁止在大众传播媒介或者公共场所、公共交通工具、户外发布烟草广告。禁止向未成年人发送任何形式的烟草广告。禁止利用其他商品或者服务的广告、公益广告，宣传烟草制品名称、商标、包装、装潢以及类似内容。”这个结果是控烟专家与烟草企业激烈争论之后得来的，据北京市控烟协会秘书长崔小波透露，“2014年在《广告法》修改讨论过程中，烟草企业多次要求保留烟草销售点的广告宣传权利。”尽管控烟专家的意见得到了全国人大的支持，民间控烟人士吴宜群认为，仍要警惕烟草业对《广告法》作有利于烟草营销的歪曲解读，并且紧密监督烟草广告与各种变相烟草广告，警惕烟草业变换手法促销烟草。

　 控烟与反控烟博弈的另一个焦点是《公共场所控烟条例》的制定。据媒体最新报道，《公共场所控烟条例》自2014年11月份开始征求意见后，至今已19个月，但在出台前的“最后一公里”，却引发很多立法专家争议和担忧。因为这个条例允许在一些公共场所设置吸烟区，违背了国际通行做法。而最初征求意见稿中对于公共场所控烟的规定是：“在公共场所、工作场所室内全面禁烟，交通工具、机场、码头、候车室全面禁烟……”

　 中国控烟协会资深顾问、原常务副会长兼秘书长许桂华表示，反对公共场所全面禁烟的一方提出：第一，控烟履约不能“片面化、扩大化、绝对化”，公共场所立法忽视了3亿烟民的权益；第二，烟草是财政贡献大户，控烟一定使烟草销量下降，就业扶贫都受到了影响；第三，中国是大国，人口众多，控烟是一个漫长的过程，不要一步到位；第四，目前全国公共场所立法（控烟）时机不成熟。

　 伴随着反对声音，中国各地控烟条例和实际执行情况也呈现出不同的面貌。据研究者梳理，虽然各地出台的控烟法规都号称史上最严，但控烟的标准非常不统一，对控烟场所、执法机关、处罚措施、程序和救济措施等方面都没有形成共识。比如，在控烟区域上，大部分都采取列清单的方式确立吸烟区和禁烟区，没有把禁烟范围扩大到所有“室内工作场所和公众场所”。在处罚力度上，有的城市一年当中没有开出一张罚单。相对来说，2015年6月1日起施行的《北京市控制吸烟条例》对《烟草控制框架公约》的体现程度最高，规定公共场所、工作场所的室内区域以及公共交通工具内禁止吸烟，同时控烟罚款力度也相对较强。

　 有研究者指出，中国控烟不力，根源还在于政府控烟动力不足，监管体制不顺。动力不足很好理解，因为烟草行业贡献了大量的财政收入。而监管体制不顺，则主要表现在政企不分。中国在加入《烟草控制框架公约》之后，为了履约，成立了由8个部委组成的履约小组，由工业和信息化部主导。而工信部又管理着国家烟草专卖局，烟草专卖局与中国烟草总公司实为两块牌子、一套人马，可以根据需求自由切换角色，堂而皇之地借政府之名保护烟草业（一个极端例子就是动用地方政府“红头文件”来摊派“公务用烟”）。正因如此，工信部也被指“一手控烟、一手卖烟”，这种自相矛盾的监管很难在控烟问题上做到独立和公正。

　 在2010年全国烟草工作会议上，部长年度工作报告指出，“要把控制烟叶生产规模作为行业工作的中心任务”，但烟草产业又要“切实提高运行质量和效益，努力实现又好又快发展”，控烟和经济发展处于两难取舍的境地，而在经济利益驱动下，政府往往在运动式控烟中迷失方向和目标。

中国控烟要先控制既得利益者的“烟瘾”

　 中国控烟的难点，有效的控烟措施到底是什么，其实答案都很明显。虽然中国也在烟草行业课以重税，但又没有重到让烟民望而却步的程度，结果非但没有控制烟草消费，反而意外地为政府开辟了“滚滚财源”。在巨大的利益面前，“控烟”很多时候都显得心口不一。专家表示，过去10年，中国在烟草流行监测、无烟环境创建、烟草广告、促销和赞助的禁止、烟草税的提升等方面均有较大进展，但当真正有效的控烟措施要落到实处时，也就是真正危及烟草行业利益时，才能看到相关行业和部门的真正态度。

　 除了公共场所全面禁烟，另一个突出例子是卷烟包装上的警示。世界卫生组织《烟草控制框架公约》第11条及其实施准则要求：在烟草制品包装上须采用说明烟草使用有害后果的健康警示，应大而明确、醒目而清晰。实践证明，最直观、最经济、最普遍、最有效的吸烟危害警示方式，就是在卷烟包装上印制警示图形。人民日报刊文透露，澳大利亚2012年实施烟草“换装”一年，烟民每日吸烟率由51%下降到12.8%。截至2015年5月，世界上已有85个国家/司法管辖区采用了卷烟包装图形警示，大部分图形警示面积超过50%，最大的已达烟盒正反面的90%以上。但这一最有效的警示方式，由于中国烟草业以可能引起税利迅速下滑为由，竭力阻挠，至今未得采用。

　 2016年5月31日是世界卫生组织发起的第29个“世界无烟日”，本次世界无烟日的主题是“为平装烟包做好准备”，中国的活动主题是“拒绝烟草的危害”。所谓“平装烟包”，又叫标准化烟包，除了健康警示图外，还采用统一的颜色、字体、字号、图形警示，去掉卷烟品牌信息。控烟专家王卫峰表示，这样就限制了烟草包装欺骗性，鼓励吸烟者戒烟，有利于改变敬烟、送烟的不良社会习俗。

　 然而人民日报5月30日刊发的一篇时评对国内推行“平装烟包”表示不乐观:国内的烟盒难以扒下美丽的“画皮”，并非文化习俗不答应，而是烟草业利益作祟。有人说，让烟草商从改变包装开始，警示图片上烟盒，无异于“与虎谋皮”。

　 提升全民健康水平已经写入“十三五”规划，让国民健康免受烟草危害也应是推动“健康中国”的题中之义。所谓“烟草经济”与国民健康孰轻孰重，相信无需太多衡量便可得到答案。所以，要有效控烟，首先还得控制直至完全戒掉经济利益的“烟瘾”。