规范执法 需要“护不了短”

“不护短”只能说明“家规”严格

　　据媒体梳理，近五六年来，各类公安机关及警员执法不规范事件，仅媒体公开报道的便多达百起以上。司法机关应该是最懂法的部门，为何会频频出现执法不规范甚至执法违法的情况？这当中除了个别警员因为种种原因和目的知法犯法，还有一些不容忽视的制度弊端。

　 专家指出，我国公安机关的体制是一个包括行政和刑事警察的双重组合体。一方面，它是治安保卫机关；另一方面，又是一个非常强大的刑事侦查机构，拥有除逮捕以外的刑事侦查权力。处理治安违法属于行政执法，侦查犯罪则属于刑事执法，二者应当区别开来。但中国公安机关这种体制的最大问题是，在进行治安管理的时候，通常可以把刑事侦查权力拿过来用。如把刑事拘留等手段用于处理治安案件；而在进行刑事侦查的时候，又把治安方面的权力拿过来用。这种互通有无严重混淆了行政执法与刑事执法间的界限，各种问题由此产生。

　 虽然《人民警察法》、《治安管理处罚法》、《行政强制法》及《警察使用警械和武器条例》等法律法规赋予了警察行政执法权，包括诸种行政强制权力。但在行政执法与刑事侦查之间界限模糊不清的时候，警员相关权力的运用也难免超出法定的尺度，比如，发生过度使用暴力的情况。

　 同时还应看到，现行法律体系对警察权力的规定比较宽泛、模糊，缺乏足够的程序制约，也缺少必要的监督和责任机制。有评论文章指出，在一系列相关事件中，警方暴力举措的随意施加，不是由于警察不知法，而是由于存在执法的惯常冲动，这背后潜在的理性支持是，“乱来”也能避免法律制裁。一旦发生公民合法权利在警方执法过程中被侵犯的情况，公安机关作为涉事警员的“娘家”，即使“不护短”，也只能说明“家规”严格，而没有充分体现法治的精神。

司法监督的问题：事后监督，力度不足

　　中国人民公安大学治安系教授王太元曾指出，中国对警务人员的监督不是多少的问题，而是乱了的问题。社会监督、舆论监督、司法监督还没有形成强有力的、系统完整的体系。其中最关键的一环，当然是司法监督。一位警校教师撰文指出，当前我国司法监督缺乏足够的力度和存在监督盲区。

　 首先，我国检察机关对公安机关侦查活动的监督主要体现为柔性监督、弹性监督。法律规定处于追诉者地位的侦查机关有权自行决定和执行强制性措施，使其拥有广泛的权力。除逮捕由检察机关批准外，检察机关基于法律监督权对公安机关所实施的搜查、扣押、拘留等强制性措施的监督，只是滞后性的事后监督；而侦查人员的违法行为多发生在侦查活动中，公安机关在移送案件材料时显然不可能主动记载侦查中的违法情况，兼之缺乏侦查监督的一整套制度，导致检察机关对公安机关侦查活动的监督不力。

　 同时，检察机关对公安机关侦查活动合法性的监督，也因缺乏后续的制约措施而导致纠错机制难以实行。依照刑事诉讼法规定，人民检察院如果发现公安机关的侦查活动有违法情况，应当明确规定公安机关不纠正违法情况的法律后果。但检察机关一方面无法制约，另一方面也不愿去过问，况且检察机关是公诉案件的起诉机关，与案件的处理结果有着直接的利害关系，又因在很多情况下，与公安机关具有共同的职业利益和倾向，这就决定了检察机关对公安机关采取的强制性措施难以实施有效的监督。

　 此外，由于我国对警察权力行使的监督主要是通过公安机关内部监督和人民法院通过司法审查方式进行的监督，但是，这两种监督渠道都需要通过权利被侵犯的行政相对人的申请或起诉才可能启动。而实际上，通过行政复议和行政诉讼解决的纠纷毕竟是极少数，大部分行政相对人在权利被侵犯后都选择了容忍，这在很大程度上使公安机关执法人员的权力进一步膨胀。

警权监督的“他山之石”

　　法国把查处警察违法违纪的国家警察总监察局设在国家警察总局，并在有关地方派驻纪律检查机构（如驻马赛纪律检查团、驻里昂纪律检查团等），这样不仅可以排除地方的干扰，又能树立起监察机关的权威性，有效地起到监督作用。

　 美国的警务督察部门的工作职责非常具体明确，有利于限制警权滥用，防范问题于未然：（1）察人，即调查警务人员的人格、思想、道德、态度、行为、业绩，是否符合作为警务人员的条件以及警容风纪等。（2）察物，即督察警用设备设施、警用器械、档案材料、交通通讯器材等的保管使用情况。（3）察程序事项，即对警务事项有无明确规定，规定是否执行？（4）察行为，即督察各种警务活动是否合法合理。

　 通过香港律政影视剧，香港的警察监督机制更为内地所熟知。香港有两个独立的警察投诉机构，一个是著名的廉政公署（ICAC）；还有一个是独立警察投诉机构（IPCC）。IPCC是在警察机构内部设置的，但是又独立于普通警务机构。此外，香港警方还采用行政上的分权制度，调查者、决策者和监督者三种警察权主体在警察内部是分立的。调查的人不决策，决策的人不监督，监督是由独立的IPCC来做。这种架构设置的一个显而易见的好处就是，绝不会出现涉事机关自己公布“事件真相”的情况，在完善中国内地警务督察制度方面很有借鉴意义。

公安执法规范化：“想护短而不能”

　 5月20日，中央深改组开会，审议通过了《关于深化公安执法规范化建设的意见》。深改组会议强调：进一步规范执法依据、执法程序、执法行为，规范执法决策机制、监督机制，完善公安执法权力运行机制，确保执法权力在法治轨道和制度框架内运行。

　 要保证公安执法行为正当合法，归根到底还在于警察能够规范运用自由裁量权。自由之度如何把握是个难题，所以需要规范执法，加强监督，并且内部监督与外部监督缺一不可。所谓外部监督，是指监督主体与监督对象之间不具有直接行政隶属关系，这种监督主体是公安机关以外的其他机关、组织和公民个人。例如，国家权力机关的监督、行政监察的监督、社会监督、舆论监督等等。这些监督主体除了加强自身的软硬件建设，互相之间还需要充分信任和协调，方能形成一个完整的体系，让监督不流于形式。

　 所有这些程序化、制度化的努力，最终目的只有一个，就是当有执法不规范甚至违法的事件发生时，不需要“闯祸者”的“娘家人”发扬“高风亮节”，因为他们即使想“护短”也不可能。当然，也要避免这样的情况：执法违法事件发生之后，为了应对高层压力和平息舆论，而对“闯祸者”从重从快处理，“以儆效尤”，实则是违背法治精神，破坏程序正义。