中国公务员的“多”与“少”

正式编制少，但财政供养人员多

　　2006年颁布的《公务员法》规定，“公务员”是指“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”，主要包括了中国共产党机关、人大常设机关、行政机关、政协常设机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、人民团体机关等8类，属于狭义上的“财政供养人员”。

　 从广义上分析，“财政供养人员”是指“由国家财政负担工资福利和办公费用的公职人员”，即“吃公家饭”的人员，主要包括三大类：第一，党政干部，即在党政机关的公职人员；第二，各类事业单位的人员，包括教育、科研、卫生等诸多领域，事业编人员规模较大，他们通常也是公众眼中的“公务员”；第三，党政机关和事业单位的离退休人员。”

资料来源：李利平.中国公务员规模问题研究.[D]. 天津：南开大学，2010.

　 党政机关公务员的规模在不断扩大，改革开放初1978年，供职于党政机关的公务员约有467万人，到了2008年，这一数字是1291万人，20年之内，增加了将近两倍。

　 从绝对数量上来看，中国的财政供养人员数量也在不断增加。财政部2012年的统计资料显示，截至2009年底，中国地方财政供养人口为5392.6万人。1998年—2009年间，财政供养总人数由3843万增加至5393万，11年间增加了1550万人，平均每年增加141万人。其中，离退休人员占总体财政供养人员的比重在不断增加。2015年，美国的公务员人数为约2800万人，涵盖上至总统，下至基层文职人员，既包括供职于国家机关的人员，也包括公共事业从业人员和政府经营企业的管理人员，但是需要注意的是，美国的“公务员”统计数据中，不包括立法部门的议员和司法部门的法官。

资料来源：程文浩，卢大鹏.中国财政供养的规模及影响变量.[J].中国社会科学，2010(02).

　 用学术界提及的“官民比”来分析，财政部的数据显示，1998年，中国每32.5个公民供养1人“吃皇粮”，到了2016年变成了每28.5个公民供养1人，从另一个侧面意味着全民负担的财政供养人数在不断增加，负担也在不断增加。

　 虽然公众习惯于将所有“吃财政饭”的人都等同于“公务员”，但研究表明，事业单位人员是财政供养人员的主体，约占60%左右，而真正符合《公务员法》规定的拥有正式编制的公务员在财政供养人员整体中的比重并不高，且稳定在17%。党政机关和事业单位的离退休人员也在不断增加，目前占财政供养人员总数的1/4左右。

资料来源：程文浩，卢大鹏.中国财政供养的规模及影响变量.[J].中国社会科学，2010(02).

　 此外，目前基层财政供养结构失衡，聘用人员远多于编制人员。聘用人员即所谓有“合同工”，其岗位主要分布在城乡社区工作、综合服务、综合执法领域，例如以外来人口为主的协管和派出所协管等。这些人员虽为“合同工”，但也是在“吃财政饭”。

领导干部多，普通办事人员少

　　目前，各个国家机关、各党派、人民团体的领导机关、事业单位的管理层，普遍存在着“官多兵少”的问题，集中表现在三个方面：第一，领导职数过多，相比之下办事员人数较少；第二，一些机构中还存在“虽然并未担任领导职务，但享受领导干部待遇”的公职人员；第三，基层国家机关出现副职过多的情况，一个市有十几个副市长，一个局有十几个副局长的情况屡见不鲜。

　 以河南省北部某县为例，按照规定，该县每个乡镇党委、政府公务员正常编制在20到27人。但是其中，乡镇领导班子成员普遍在13—16人，其中还有兼职，即副乡长兼任乡武装部长、纪检书记兼任乡人大副主席等，这些“领导干部”以外，还有“退二线”的“原领导干部”，剩下只有5到8人左右才是正式编制的办事员。据报道，豫西某市交通局的正式编制为34人，其中副处级以上的领导占13个，剩下的全是科长，具体办事人员则是从下属机构借调的。

　 这种情况与整个公务员队伍的升迁机制有关。进入公务员队伍后，只要不犯重大错误，一般是“终身制”的，直到退休仍是其中的一员，稳定的同时也向晋升带来了很大的问题，经常是“领导不走，晋升无门”。由于每个单位领导职数有限，为了解决干部晋升问题，不得不大量配备虚职，例如虽然市长只能有一个，但副市长可以有多个。这种情况使得整个基层公务员队伍“头重脚轻”，真正“跑腿”做事的普通公务员数量相对较少，导致人力资源的浪费和行政效率的低下。

　 为了满足工作需要，正式编制的办事人员较少的机关，不得不从其他机关或下属机关“借调”工作人员，例如农林、交通管理、城市管理、行政服务中心等机构，大量招纳“雇佣军”。当“借调”这种从“体制内”招人的方法有局限时，就考虑“体制外用人”，即在社会上招录“合同制”人员。联想此前不断曝光的“打人的城管其实是临时工”等多起事件及类似新闻，其实这种说法也不全是谎言，在公务员的队伍里，尤其是基层行政机关里，确实有大量的“临时工”。虽然“合同制”的人员在工资待遇上与正式编制人员有差别，但他们的工资和办公费用仍然出自当地财政，因而也是“财政供养人员”。

中央人员少，地方冗员严重

　　纵向来看，各层级政府之间的人员配置不合理，中央公务员在公务员整体队伍中所占比重明显偏小，县乡基层政府比重偏大。统计资料显示，美国联邦政府和日本中央政府在机构设置和人员配置上有明显共性，即机构数目虽然不多，但各部门内部公务员的规模均比较大。美国的农业部、司法部、财政部等职能部门的公务员超过了10万人，就连人员规模最小的教育部也有4000多人；日本的法务省、财务省、国土交通省（注：日本的“省”相当于中国的“中央部委”）等机构的公务员人数也都在5万人以上，人员最少的环境省也有1000多人。

　 世界上联邦制国家中，联邦政府公职人员占整个公务员队伍的比重一般都超过10%，例如美国的联邦公务员占全美公务员总数的14%左右，在德国这一数字是15.3%，在澳大利亚是12.1%，而韩国、法国、西班牙等单一制国家的这一比重均达到了50%左右。而中国作为单一制国家，中央公务员占整体公务员队伍的不足10%。

　 数据显示，2008年，在中国的中央机关中，拥有公务人员最多的国家发展与改革委员会（即“国家发改委”），为1029人，教育部有556人，卫生部有387人，民政部有332人，司法部有294人，科技部258人，而人口和计划生育委员会只有143人。这些部委担任着中国各个领域大政方针的制定，除去其中的部长、副部长、司长、副司长等领导职位，真正下笔起草各项政策方针、规章制度的办事员们其实比较少，有时甚至只有几个人，他们在政策制定中掌握的数据和资料，他们的个人能力对中国未来的发展有着重要的影响，可是，人都有思维和能力上的局限，只有几个人写出的政策、起草的文件，如何能让公众完全放心？

　 虽然国家在中央行政层面进行了历次机构改革，为提高行政效率裁撤了一部分人员，但其实中国公务员队伍的“冗员”所在不是中央，而恰恰是地方。中央公务员人员较少，造成中央政府在地方没有执行载体，中央事务必然要依赖地方执行，很容易出现政令不畅、地方执行与中央政策脱节等问题。

　 看待中国公务员队伍，不能简单地就数量多少来下定论，总体而言，虽然公务员“正规军”较少，但“吃皇粮的人”依然很多；公务员队伍中，基层是“头重脚轻”，“正规军”虽然较少，但其中许多都是领导干部，“一般士卒”较少，这也使得国家机关中的“事业编”和“合同制”人员数量增加；整体是“头轻脚重”，中央公务员相对较少，给政策的制度和执行带来了一定的困难。