欧洲人爱公投 民主还是民粹？

全民公投：代议制民主的补充

　　全民公投（全民公决），是一种直接民主形式，是由选民通过直接投票的方式，对相关议题表达同意、反对或弃权的明确态度进行表决（包括选举公决、法律公决、政策公决、领土公决、国际问题公决和统独公决等），然后根据表决结果达成决策的一种制度。

　 从大的类型上看，全民公投包括自决性公投和民主性公投。自决性公投与国际法上的自决密切相关，是超越国家、超宪法的公民投票，更多是与独立建国（或者并入他国、与他国合并等）联系在一起的，其投票结果的效力高于宪法，因为自决性投票的举行先于国家的成立和宪法的制定。这类公投包括苏格兰独立公投、克里米亚加入俄联邦的公投等。民主性公投是相对于自决性公投而言的，是公民在实现独立建国后，依照宪法和法律就特定公共政策议题而进行的投票，其结果可以是建议性的，也可以是强制性的，效力都低于宪法。瑞士公投“无条件基本工资”方案，英国公投是否“脱欧”，都属于此种类型。

　 在实行直接民主制度的国家，比如瑞士，全民投票表决国家大小事务已成家常便饭。在瑞士要进行全民公投，只要在18个月内征集10万个公民签名，然后提交给联邦政府即可。瑞士约有520万注册选民，10万个签名只占总人数的2% ，所以并不难凑齐。据瑞士《新苏黎世报》统计， 从1848年瑞士成为统一的联邦制国家至今，已有约600次全民公投，特别是近几年，有时一年有十多次。其中大部分公投议题涉及经济、社会和民生。

　 而在代议制民主（间接民主制）国家，通常国家事务都由议会表决，为何还要动用全民公投？一般认为，公投作为一种直接民主形式，“把问题还给人民”，旨在弥补代议制民主的缺陷：一是解决可能出现的民意扭曲现象，即民选出来的代理人在一些问题上与民众的真实立场不符；二是处理关乎国家前途和命运的重大事件，比如修改宪法、缔结盟约等，比如此次英国的脱欧公投。同代议制民主相比，公投最大限度地扩大了公民直接参政范围，具有更高的权威性。而根据少数服从多数的原则，在议会表决中，目前的多数通常预期可以被未来的多数所推翻，但是有一些决定一旦落实下来，结果可能无法更改（比如统一或独立），所以代议机构并没有对此类议题进行决策的正当性，就需要诉诸全民公投。

　 此外，虽然一些选择性公投并非必不可少，但这种选项的存在，可以对国家代议机构形成约束力。如果代议机构作出的决策不符合民意，选民们很可能就会发起公投来进行否决。这就是说，公投的压力可以促使政客和代议机构的决策更好地满足选民的意愿，防止被利益集团绑架或被政客私人利益左右。

欧洲人“一言不合”就公投？

　　公投原是“代议制民主的补充和修正”，但近些年来却频繁扮演欧洲政治决策的主角。统计数据显示，除长期实行直接民主的瑞士和列支敦士登外，欧洲国家上世纪70年代平均每年只有3次公投，如今这一数字已增加了近两倍。哪些国家爱搞公投？据统计，从1940年到2007年，意大利举行了63次公投，其中，宪法与制度方面28次，经济社会方面19次，道德与生活方面15次，主权与领土方面1次。意大利之外，举行公投次数较多的是法国、丹麦等，公投议题也大多集中在宪法与制度方面。

　　近年来，与欧盟相关的事务越来越成为热门的公投议题。一份覆盖欧盟8国（包括比利时、法国、德国、匈牙利、意大利、波兰、西班牙和瑞典）6000多人的调查显示，大约三分之一的受访者表示，如果有公投的机会，他们会投票给“脱欧”。

　　另外值得注意的是，虽然全民公投意味着全体公民或全体居民都有权利参与投票，但实际上未必如此，全民公投的投票率不可能达到百分之百。就拿瑞士来说，此前一项统计显示，30岁以下年轻人投票率只有30%。西班牙最近一次公投（是否批准《欧盟宪法条约》），投票率为42.3%。

　　哪些人喜欢参加公投？来自荷兰的两位研究者在对欧盟范围内 21 个国家的两万多位受访者进行调查后发现，“公民责任”意识较强的人和“政治犬儒主义”者都爱公投。前者受教育程度高，处理政治信息的能力也比较强，再加上政治参与经验丰富，往往倾向于拒绝政治精英代替自己，而是希望发出自己的声音。后者则是指那些对政治普遍不满，自认为被隔离在民主代议制度的圈子之外，对政治运行的模式和政党派出代表都满腹牢骚的人，出于对政客们的不信任，他们也热衷于亲自投票决定自己的命运。

频繁公投引质疑：民主滑向民粹？

　 中国国际问题研究院欧洲研究所所长崔洪建认为，欧洲公投愈加频繁传递出两个信号：一是重大问题集中出现，需要靠公投寻求共识、迅速做出决断；二是民众对代议制民主的不信任增加，而一些政客也希望通过公投把问题推给民众，从而逃避决策责任。新加坡学者郑永年也认为，西方政治家越来越不负责任，突出表现就在于“公投”机制的使用。“公投”表面上强调民主和民意，实际上是政治人物把责任担当推卸给民众的最方便的工具。

　 的确，公投对象很多时候不是一个个有血有肉（很可能还有过现实生活中的人际交往或近距离接触）的具体的人，而是一份抽象难解的一揽子方案，如果是非专业的人士，很难就此做出符合长远利益的理性选择。而在某些情况下，发起公投的政客要的就是民众的“非理性”情绪。2015年7月，深陷债务危机的希腊人在公投中以压倒性优势否决了债权人救助协议草案，希腊总理齐普拉斯的目的就是以民意来向欧元集团施压，争取更大的谈判空间。类似希腊这样的公投，也成为质疑者认为滥用公投有滑向民粹主义风险的一个例证。

　 强调“全体人民”、“全体群众”是所有民粹主义的共同出发点。在政治上就表现为倡导直接民主，反对专家治国，反对政治权力的扩张。一场看上去“可投可不投”的公投，如果是民众请愿发起，可能是民众对政府或代议机构表达不满的表现；如果由政府自己发起，则不能摆脱利用民粹之嫌。针对欧洲各国公投频繁，崔洪建表示，民主和民粹政治之间的界线在当前欧洲政治实践中已模糊难辨，而且民粹正借助公投这一形式成为泛欧洲的政治势力。对于民粹势力来说，由政治精英创建的、存在所谓“民主赤字”的欧盟最容易成为攻击标靶，这也是欧洲许多公投都涉及欧盟问题的一大原因。

　 对公民来说，当把投票权委托给代理人（议员）时，只需要对代理人进行监督，如果自己亲自掌握每一次投票的权力，则需要担起自己身上的公民责任。公民利用经验法则来评价政治问题，与在有限理性约束下影响深远的跨期消费和投资决策没有太大的不同。以此前瑞士的“全民红包”方案公投为例，瑞士人经过计算，发现这项提案将令国家每年多掏2010亿瑞士法郎，必然意味着增加税收，并挤占其他公共支出，因而明智地否决了提案。这也表明，公投并不一定是“洪水猛兽”。当然，瑞士能够实行直接民主，优势在于国小人少，而且公民素质高。不过，公民素质相对不高也不应成为不能享有投票权的理由。