对待收容制度--实现公正 即使天塌下来

　　6月14日，在北京大学经济学院“博雅经济论坛”主办的一个讨论会上，来自法学、经济学、社会学、历史学等不同领域的学者，就1982年颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》是否应当彻底废除展开了激烈的争论。

　　少数人认为，在收容遣送办法之下衍生出的地方性法规以及中央部委、地方政府的行政规章应当废止，但收容遣送办法本身应当加以修正而不是简单废止。

　　多数人认为，收容遣送办法违背了最基本的道义，形同隔离制度，应当尽快废除。

　　会后，记者分别采访了两种观点的主要持有者，中国社会科学院法学研究所副研究员周汉华，北京大学法学院教授贺卫方和《战略与管理》杂志执行主编黄钟。

　　周汉华：简单废止不可行

　　周汉华说，收容遣送制度已经被严重滥用，致使公民合法权利遭到严重侵害。但作为一个法学学者在进行科学研究的时候，就不能被道德感情所左右，而是要对具体的技术问题进行实证研究，只有把技术问题论证清楚，才能促使行政和立法当局下决心清除积弊。

　　他说，收容遣送办法的适用范围界定得非常清楚，就是城市流浪乞讨人员。但是，在这个国务院法规之下，地方人大、政府，中央部委又衍生出了数百个限制公民人身自由的法规、规章和红头文件，这导致被收容的人中有90％不符合收容遣送办法的规定。

　　对于这样无限扩张执法权力的下位法，周汉华与其他人一样，坚决主张废止，周还指出了废止渠道：根据《立法法》，国务院可以通过自查，撤销所属部委和地方政府的规章，全国人大则可以撤销地方人大的法规。

　　但是，剩下的10％的问题，也就是如何对待收容遣送办法本身，周汉华和大多数人意见分歧。他认为，不把复杂的技术问题论证清楚，简单地主张废止，既没有现实的可操作性，而且就算废止，也会立即带来新的问题。

　　周汉华认为，对于流浪乞讨人员的规制，世界各国都由来已久。英美法系的国家在历史上很长一段时间是把流浪乞讨作为犯罪来对待的，即使在今天，一些英美法系的国家也仍然保留着“流浪罪”。英国和美国虽然已经取消了此种罪名，但规制措施仍然存在。比如在美国，乞讨人员必须有政府发给的许可证，并且不得在特殊地点行乞，不得强行乞讨，不得团伙乞讨。违者要被处以罚金，或者三个月的监禁。

　　“当然，我不是主张引入流浪罪，实际上流浪罪在西方一直备受争议甚至臭名昭著。我只是想说明，对流浪乞讨人员进行规制，是世界各国的常态。”周汉华说，“简单废止收容遣送办法，必然会带来新的社会问题，比如印度新德里，1600万人口的城市里有100万流浪行乞人员。”

　　但是，周汉华同时认为，收容遣送办法的确存在严重问题，需要尽快修正。这个行政法规从文本上看既像救济措施，又像强制措施，实际则是作为强制措施来执行。而根据《立法法》，只有全国人大制定的法律，才有资格作出限制公民人身自由的规定。因此，这个法规显然是违反《立法法》的。

　　但通过何种程序纠错，周汉华和其他同行存在分歧，周认为通过《立法法》就可以纠错，不必上升到违宪审查的高度。一则，当普通法律可以决定合法性问题时，通常没有必要再进行违宪审查。二则，根据宪法文本来判断收容遣送办法的合宪与否是非常困难的，因为宪法并没有针对这类行为的条款，所以论证起来会非常复杂。三则，如果启动宪法审查程序，那么有可能引发连锁反应，《治安管理处罚条例》等一系列法律法规都可能被要求进行合宪性审查，这当然不是坏事，但中国目前的社会发展阶段能否应对这种复杂的局面，会不会欲速则不达？

　　黄钟：不废除，就会有收容不完的人

　　黄钟认为，收容制度已经演变成一种强制隔离措施，收容遣送办法应当尽快废除。

　　黄钟也同意废除收容遣送办法是有很多技术性问题，但他强调这首先是一个基本的道义问题。如果想等到所有的技术问题都解决了再来废除，那就永远废除不了，因为流民问题中国历朝历代都没解决。而落到技术性问题的窠臼之中，又正好是某些既得利益者所乐见的。

　　黄钟回顾了西方国家对待流浪乞讨人员的历史。他说，流浪乞讨在英国要蹲监狱是从伊丽莎白时代开始的，英国也是把它当作一种救济措施来执行的，政府要对流浪乞讨人员承担责任。虽然流浪罪因为在执行中走形严重，偏离了救济的本义，从而招致知识界的强烈谴责，但总的来讲，当时英国社会对此还能接受，因为英国是一个劳动力供给不足的国家。后来英国和美国成了福利国家，大部分英美法系的国家也废止了流浪罪，这就更不是一个问题了。

　　黄钟说，一个民工花了很多路费从四川来到北京，但他能一到北京就找到工作吗？如果他一时找不到工作就被收容遣返，那他的生存发展又从何保障？在我们这个国家，农村劳动力可以说无限供给，失业随时可能发生，而一个民工是不是在流浪乞讨，完全又是警察说了算。在这种状态之下，如果收容遣送办法不废除，就会有收容不完的人。

　　“你要么就别收容，要么把收容作为一个救济制度，但现实上根本不可能拿出钱来支持这样一个救济制度。”黄钟说。

　　贺卫方：修修补补不能解决问题

　　贺卫方也认为，收容遣送办法应当彻底废止而不是修修补补。据他了解，3位公民投书全国人大常委会提请对收容遣送办法进行违宪审查后，国务院法制局收集了相关法规规章，结果发现有191个限制公民人身自由的地方立法。

　　他认为，收容制度最初是以福利救助的面貌出现的，但实际上一开始就是一种敌视性的压制措施。第一次大规模的收容遣送发生在1954年，当时制定了许多内部文件用来防范、制止农民进城，而当年颁布的宪法刚刚规定了公民的迁徙自由。

　　收容遣送制度虽然一直都存在，但直到1982年5月12日收容遣送办法发布实施，这一制度才有了公开的法律依据。当时的背景是社会结构有所松动，同时失业问题十分严重。

　　收容遣送办法针对的是流浪乞讨、衣食无着的人，而陆续制定的191个地方性法规规章则把收容对象逐渐扩大到卖淫嫖娼者，吸毒者，无暂住证、身份证、工作证等身份证明的人。

　　贺卫方认为，收容遣送办法授权公安机关作为实施主体之一，还写入了对被收容者的强制性规定，远远超出了社会救助的范畴，其中的问题不是修修补补就能解决的，必须彻底予以废止。

　　针对废止收容遣送办法后可能出现严重社会问题的观点，贺卫方认为这完全是一种想象，尽管这种想象是有道理的。他说，法律不是预先防范的机制，而是出现问题之后解决问题的规则。法律天然具有滞后性，立法者不可能根据前瞻性的想象来立法。

　　但是，在拉美、南亚，发展中国家的大城市中确实出现了庞大的流浪乞讨人员，并因此产生了严重的社会问题，对此又该如何解释呢？

　　贺卫方反问，为什么这些国家在出现了这么严重的社会问题之后，仍然不实行类似中国这样的收容遣送制度呢？他说，不可能有一个完美无缺的社会，正所谓两害相权取其轻，对一个国家来说，公共权力的滥用是更可怕的事情。（编辑：刘曼）