作者 陈杰人

　　新华社近日发布的一则简短消息，也许又会吊起公众有关户籍问题的胃口——全国人大常委会办公厅证实，目前公安部正在抓紧户籍法的起草工作。据报道，这项立法起草工作是根据今年初十届全国人大一次会议上34位全国人大代表提出关于尽快制定户籍法的建议而进行的。

　　从过去几年有关户籍改革的进程看，主要还是停留在技术操作层面的改革，比如一些地方的小城镇取消农业和非农业户口的区别，统一实行居民户口；有的大中城市逐步放宽户口迁移政策，积极解决新生婴儿自愿随父或随母落户和夫妻投靠以及老人投靠子女等户口迁移问题，等等。

　　1949年以后的中国户籍管理制度经历了三个阶段，1958年以前，中国没有严格的户籍管理制度，人们可以自由迁徙，甚至在宪法中有有迁徙自由的规定；1958年—1978年，中国颁布了《户口登记条例》，它以法律形式严格限制农民进入城市，限制城市间人口流动，在城乡之间构筑了一道高墙；1978年以后至今，人口流动有了松动，但户口控制仍然非常严。到上世纪末，虽然全国每年流动人口近2亿次，但户口仍然是限制公民自由流动的重要因素。

　　纵向对比，我国现在实行的户籍管理制度还不如1958年以前那么人道，如果横向对比，则更能发现我国户籍制度的落后。以泰国为例，他们实行“事后迁移”政策，即公民在某个地区符合条件地居住满6个月，即可办理“户籍登记”，而我国实行的是事前迁移政策，居民必须凭迁移地的有关部门核发的准迁证予以迁移。目前，世界上共有70多个国家都实行的是“事后迁移”制度，这些国家公民迁移不受人为因素的限制。在很多民主国家，政府对公民的“民事登记”取代了“户口登记”。美国十分注重人口管理，但它实行“出生死亡登记大纲”，因为“户口登记”被美国法律认为是侵犯人权，故只进行公民出生、死亡登记，平时公民可以自由迁移、移民。平时美国公民持有护照或社会保障号，进行旅游和工作。

　　对照当前社会经济发展形势分析我国户籍管理制度的弊端可以发现，中国户籍管理制度几十年以来进步不大。如户口的二元化管理、迁徙不自由、户籍和政治、经济、文化教育等权利挂钩等，仍然没有取得根本性的突破，顶多也就是在少数地方的有限区域内进行试探性改革。

　　事实上，户籍法涉及公民的居住和迁徙等基本人权，这些问题应当先由宪法规定框架性原则，在此基础上再制定户籍法。从某种意义上讲，户籍法和《立法法》之类的法律一样，属于宪法部门法。

　　既然户籍法是涉及人权的基本法律，因此，它应该是一部确认公民权利的法律而非户籍管理法。基于此，制定户籍法的第一要务，就是规定公民的迁徙自由。在此基础上，争取实现户籍的事后登记制度。一个限制国民迁徙权的国家，绝对不是一个民主的国家，离开了迁徙自由这个前提，任何户籍制度都将成为一句空话。

　　户籍作为一国公民身份的象征，它除了证明某一自然人具有中国公民身份，不能有太多的其他内容。和合法的身份一样，公民的政治经济权利、受教育的权利等各种基本权利应当和户籍并行而非户籍的附庸。在当前的现实中，这个问题恰恰表现得很矛盾。一个人的户籍被赋予了太多额外的内容，比如人大代表名额指标的巨大差别、参加高考上学和低价享受服务的资格异同，等等。有鉴于此，户籍立法的第二要务，就是要将原来不合理地归附于户籍之上的公民政治经济文化等权利进行剥离，使户籍回归本义。

　　作为一个农业大国，中国13亿人口中有9亿多是农民。由于发展的不平衡，农村和农民的经济条件远远差于城市和市民。在防止农民侵占城市资源的思维模式下，农民和市民的户籍被人为分割开来。二元制的户口管理体制，实际上又扩大了城乡差别。现在，人口流动的快速增长，使农村和城市的距离越来越近，农民和市民的经济区别越来越模糊。继续实行二元化管理模式，非但不能起到积极的作用，反而会加剧城乡对抗，从长远来看，这样的结局显然不利于全国整体发展。因此，户籍法的第三要务，则是彻底废除户籍二元化管理办法。

　　如果上述三个制度得以突破，有关户籍管理的技术性细节问题就会迎刃而解。我相信，一个实行迁徙自由、事后登记户籍的国家，其民众才可能真正置身于平等的竞争环境下。

　　当市场经济的号角已经在这片国土上吹奏了20年的时候，我们没有理由再用计划经济时代的思维模式和人治的方法来管理户籍。很多事情需要无为而治，户籍问题恰恰如此。

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