现阶段的深圳改革试验,我认为有这么几个切入点。
第一是特区体制问题。特区体制进还是退,各种意见都有。我认为最好是进。
最好怎么进呢?有两个选择:第一个选择就是其它不变,只变海关。海关是一线管出口,二线管进口,只做这种变化,把海关一、二线功能分开。 说得形象一点,好比画两个圆,中国大陆画一个圆,香港画一个圆,这两个圆交叉的部分就是深圳特区,它对外也是开放的,对内也是开放的,两边双向合作,双向联合,非常有利于香港的发展,也有利于深圳的发展,更有利于和内地的联系。这个我们做过全套方案,现在还可以拿出来参考;第二个选择就是把特区建成世界通行的自由贸易区━━境内关外,这也非常有利于香港的发展,有利于跟香港经济的衔接。这个方案以前也提过,现在也还有借鉴价值。这是两个进的方案。
如果不是进,是退,那就把二线撤掉。一个城市建了一个一百六十多公里长的铁丝网,五千多人把守,每年上亿的开支;实际上有什么功能?实际上没什么功能嘛。如果特区体制是退不是进,那就把二线关撤掉,还深圳一个完整的城市。但如果是进而不是退,那么二线就还有功能还有作用,就还要加强。
第二是行政体制改革问题。这方面深圳主要做了两个试验。一是九个法定化。这个做得对,行政职能、机构设置、编制等等一定要法定化,不能想怎么变就怎么变,要限制随意性,行政程序一定要相对稳定。
再就是“行政三分制”。这个问题有很多争议,我个人认为确实不严密。绝对权力就是绝对的腐败,所以权力一定要有约束,我们必须要有自己的约束办法。但不见得是“行政三分制”,主要还应该让人大这个约束硬起来,要有一个大的权力制约设计。这个势在必行。否则,经济再怎么好,最后也要被腐败吃掉。现在查腐败的成本特别高,要靠约束机制来节约这个成本。这方面深圳要探索。
第三是指导思想的问题。这个问题三中全会已经明确了。我们有权改的,也能改的,我们就自己改,不用请示,顶多汇报一下。有些不在权力范畴的,自己不能改的,必须报批的,也要争取改,也要试验。要主动,首先我们自己得拿出方案。中央、地方两个积极性要结合起来。
还有一个就是扩大镇一级的直选试验,1995年有领导同志来深圳视察,我们做了汇报:深圳19个镇,党的组织非常健全,地区经济发展很快,领导威信很高,能不能让我们试验一下这些镇的镇长直选?总要扩大民主嘛,不能老是停留在村一级嘛。他们都很高兴,好啊,你们是特区嘛,应该试验嘛;你们写一份报告吧。我们就给上级写了报告。结果呢,说不合规定,否决了。这未必有道理嘛。不合规定的不只是直选啊。深圳最早搞土地拍卖,但宪法规定土地是国有,你怎么能拍卖呢?但我们还是突破了,还是前进了。所以这里有一个思想问题,就是允不允许下面试验。
第四是政府审批制度的改革。政府审批问题三中全会决定说得非常好,就是除了涉及国家大的资源配置的,涉及国家安全的,涉及限制性的项目要国家批,其它都是备案,由市场经济来决定,就不要审批了。这个程序一改,审批项目减少了很多,政府职能减少了很多。虽然深圳从1997年就开始改革审批制度,做得比较好,但还是没有做到凡属于鼓励的项目、凡不属于三中全会提到的特别重大的项目都不要审批。其实以前我们这么尝试过,但有关部委马上下文件,说你们这么干是违法的;我规定的,你们没有资格取消,你们马上要恢复。并且给海关发了文件,要海关一律不承认,不予免税,不予注册。那一下子就完了,不得不收回来。现在中央已经这么决定了,我们当然还要这么干。
第五是干部人事制度的改革。三中全会决定说党管干部原则和市场化选择相结合,这个问题怎么理解呢?我想,党管干部应该是党设计一套体制,让人才涌流,你按照这套体制运作就行了,这是高一个层次的领导,党管大方向。具体到人,要尊重市场选择,不要一味搞委任。最近有个全国性的调查,同意组织任命经营班子的,只占0.9%,还不到1%,可见组织任命已经不适应市场经济。
第六是户籍制度改革。深圳人口中,户籍人口比例很少,这个比例在全国所有城市中是最低的,这是一个不稳定的因素。有些在深圳创业的老板到现在还没有深圳户口,他对深圳就没有认同感,没有“深圳是我家”的感觉,说不定哪天就走。所以凡是符合条件的、家在深圳的,都应该解决户籍问题。要改革城乡二元结构产生的传统户籍制度,建立现代的户籍制度。
第七是加强政府的公共服务职能。我们的政府职能中,最薄弱的是市场监督、社会管理和公共服务的职能,这方面怎么加强,要拿出具体内容和执行措施,要落到实处。
第八要建立政府信用制度。政府不能失信于民,否则后果是很严重的。我听北京的同志说,到北京上访的,有80%的问题可以在基层解决,不是无理取闹,都是因为基层政府不负责任,失信于民,使问题恶化,才导致越级上访越来越多。这也是不安定因素,不要小看。
最后是职务消费问题。职务消费这一项,不合理的占绝大部分。所以这个问题恐怕要引起重视,研究对策。这也是行政体制改革的一项内容。
(本文系作者2003年10月23日在深圳一次研讨会上的发言,作者系深圳市原市委书记,未鸣整理)
(《中国改革》杂志社 供稿)
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