深圳是一座移民城市，随着城市超常规的发展，“外来人口”管理成了日益突出的难题。那么外来人口是否低人一等？是否一定要接受某种特殊“管理”？面对人才匮乏和大量低素质外来人口带来的社会问题，政府部门又将如何解决这些问题。

　　昨日（5月10日），《深圳蓝皮书——中国深圳发展报告》对这些突出的问题进行了深刻的剖析，该书首次披露，暂住证制度起不到管理作用，它所代表的是一种户口歧视。为此，蓝皮书呼吁改革暂住证制度，启用社区居住证。

　　现状：

　　外来人口有800万

　　深圳外来人口目前到底有多少？对此，《深圳蓝皮书》估算，加上居深境外人士，目前深圳的外来人口为700至800万。

　　最值得一提的是，蓝皮书关于外来人口高犯罪率观。虽然1995年以来犯罪嫌疑人中外来人口占97%以上，但与各自总人口比例、常住人口构成的历史、犯罪种类、动机及其对社会的危害等诸方面考虑，并不能得出外来人口是治安包袱的结论。外来人口高犯罪率观长期盛行，折射出认识观念和管理工作的误区。

　　蓝皮书认为，深圳大部分居民非“常住”人口，这种特殊的人口结构已制约了深圳的进一步发展。首先是常住人口偏少，使深圳的全国人大代表、供水配额偏少；其次是大量低素质人口滞留深圳（参考市公安局2002年专项统计，暂住人口中约74%为高中以下学历，总数约429万）；三是中产阶层难以形成，暂住人口归宿感难以形成。1998年《广东省流动人员管理条例》规定：“连续暂住七年以上，有固定住所、合法就业或经营、计划生育证明、无违法犯罪记录的，可以按国家有关规定申请常住户口”，而深圳市没有执行。我们是否应对“经常居住地”原则有一个更清醒更深刻的认识。

　　问题：

　　办证控制已跟不上发展

　　深圳作为移民城市，20世纪80年代初就确立了严格控制人口的管理思路：1981年民工来深工作必须要有当地政府干部带队，集中管理；1984年启用暂住证，将“集中管理”演化为“指标控制”；1990年开办“非劳务暂住证”；1995年深圳市人大立法确立了“以办证为管理手段，前置管理，与清查处罚相结合”的“以证管人”的管理思路，并沿用至今。

　　在管理这些外来人口问题上，深圳目前侧重以办证为主，始终把对外来人口的治安管理放在第一位。公安机关一直充当外来人口管理的主力军，多年来，外来人口管理始终没有根本改观，根本原因在于对外来人口的认识以及制度设计滞后。多年办证工作，形成了一种以暂住证为依托，其他政府部门（计生、劳动、人事）据此实施管理的服务模式。蓝皮书认为捆绑办证带来了一系列问题。

　　一是外来人口数量不清，缺乏权威统计，若干政府部门人口统计和对外公布的人口数据口径不一，因而造成底数不清、情况不明。

　　二是外来人口办证率不高，管理不到位。

　　根源：

　　“防备”意识作祟

　　对于以上的管理模式，《深圳蓝皮书》认为，历届政府一直沿用改革开放之初带有“防备”意识的流动人口控制思路，在深圳户口高含金量的背景下，常住人口集体潜意识中的“挤公交车心理”（即没挤上的拼命挤，挤上去的又希望车下的不要再挤上来了），对决策者产生着影响。

　　据蓝皮书透露，目前外来人口管理主流理念是：在不能实现计划控制的前提下寄希望于办证控制，这种相对不信任和拒绝的心理倾向把外来人口作为治安问题群体看待。而事实上，外来人口中暂住时间较长的人员已是深圳社会成员，在与常住人口一样平等履行公民义务时，同样有着与常住人口一样的在自我价值实现、社会认同、社会尊重等高层面的渴望。而现实中他们却处在一个近似于“二等公民”的尴尬境地。

　　对策：

　　要走出以证管人的模式

　　据蓝皮书介绍，深圳的一些学者指出，暂住证制度起不到管理作用，它所代表的是一种户口歧视，呼吁改革暂住证制度，启用社区居住证。

　　该蓝皮书认为，改革暂住证制度要分三步走：

　　1、完善地方立法，实施便利办证。修改《深圳经济特区暂住人员户口管理条例》，取消捆绑办证规定。取消劳务、非劳务暂住证区别，统称深圳市居住证。取消暂住证上“服务处所”项目，将原“暂住地址”变更为“初次登记地址”，增加“初次登记社区警务室名称”项目。

　　2、全面实施在登记基础上的办证服务工作。所有外来人口来深圳三日内到暂住地社区警务室凭身份证申报暂住户口登记，社区警务室出具市公安局统一格式的申报暂住户口登记回执，凭回执办证和办理其他事宜。以市公安局流动人口管理系统为依托，组建人口信息查询服务中心，为政府各职能部门、社会团体和企业单位、暂住人员个人提供服务。

　　3、逐步淡出暂住证，实行统一的身份证管理。统一特区内外户口管理登记工作，取消暂住证收费，直至最终取消暂住证。

　　相关评论：

　　外来人口不是治安包袱

　　很多人有这样的体验，在谈及社会治安问题时，我们被灌输这样一种观念：外来人口=犯罪高危人群。还有一大串的统计资料佐证，如深圳1995年的犯罪嫌疑人中，外来人口占97%以上，这样的数字似乎成了铁证。于是，将外来人口视作“治安包袱”，通过公安机关的“高度戒备”来“管理”外来人员，就成了通行的做法。

　　在我们有关罪案的新闻中，也常常会列明犯罪嫌疑人的籍贯，大多是一个内地的乡下。有意无意间，人们几乎形成了这样的思维定势，防水防火防外地人。

　　事实上，绝大部分的老百姓，包括外来人口，都是良民，但因为有了外来人口=犯罪高危人群这样一个前提，有关部门的“高压态势”似乎也师出有名。

　　如果不是深圳的公安部门提出另一种看法，我的观念与上面相差不多。昨天出版的《深圳蓝皮书》，首次公布了深圳市公安部门就外来人口问题所写的调研报告，最值得一提的是外来人口高犯罪率观。它指出：虽然19 95年以来犯罪嫌疑人中外来人口占97%以上，但与各自总人口比例（常住人员约为万分之2点2，外来人口约为万分之17点8，根据2002年数据）、常住人口构成的历史、犯罪种类、动机及其对社会的危害等诸方面考虑，并不能得出外来人口是治安包袱的结论。

　　如何理解这段话？虽然在犯罪嫌疑人中，外来人员的比例很高，可是，外来人员犯罪人数占外来人口的比例，比常住人员犯罪人数占常住人口的比例要低，从逻辑的角度来看，一个外来人员与一个常住人员，后者“有可疑”的可能性要大于前者。这与我们从前的想法差别实在太大了，但公安部门这样的结论绝对是“摆事实，讲道理”。

　　外来人口不是“治安包袱”。认同了这一点，那么，针对外来人口的管理制度，有必要重新审视，警力已经不够了，更应该用在“刀刃”上。　　

　　作者：华克涧 吕冰冰