——探访农村减负“公务员”变革

　　新报记者 黄帝楚 /文图

　　【新闻背景】根据湖南省政府的有关文件，明年1月份，湖南将在全省基层干部换届选举中，全面铺开村支两委交叉任职的新方案。据省民政厅初步估算，届时，湖南省将精简10万村干部，节省3亿基层行政支出，从而大大减轻农民负担。目前，该方案正在长沙市开福区湘粤村等地进行试点。

　　【核心提示】

　　★当村干部有固定的工资和固定的办公地点之后，村干部逐渐职业化，也就等同如城镇里的“公务员”。

　　★把对乡镇干部的管理延伸到村干部，实行目标管理制度，每月考评。

　　★分2个层次设立结构工资，基本工资+浮动工资+年终奖。

　　在6年前，湖南省浏阳市在实施撤区并乡之时，当时任浏阳市市委组织部长贺国谦曾提出设想，能不能也尝试并村？

　　按照改革者最初的想法，并村可以减少村干部数量，提高基层干部待遇，压缩乡、村基层行政成本，减轻农民负担，加强党和政府在农村的领导。

　　6年之后，浏阳的并村实践，虽然没有以政府的名义在浏阳全市推广，但是目前该市40个乡镇已经有26个自发完成或者已经开始了这场“更基层、更充分、更直接”的并村改革。改革后新成立的村支两委一致认为：这样的村级班子更能充分发挥积极性，办事效率和行政功能与往相比不可同日而语。

　　A、浏阳减负先“拆庙”

　　5月24日上午10时，湖南省浏阳市西约22公里的葛家乡大塘村小学。

　　上一天刚下的暴雨并未影响到即将在这里举行的第二轮村委候选人选举大会的热烈气氛，村民代表们早早来到小学二楼西侧的一间不足40平方米的临时会议室里，纷纷而谈。会议室黑板上写着14个候选人的名字，当天的会议议程将在这14名候选人中选出2名村长正式候选人和3名村委正式候选人。而5天后，由葛家乡原石门、大塘、小源三村合并成的大村——金塘村村委会将正式产生。

　　葛家乡党委书记邓华这两个月来似乎成了最忙碌的人，自今年3月9日该乡第十一届人民代表大会第四次会议通过了关于《葛家乡人民政府关于适时调整村级行政区划的议案》后，邓华就一头栽进了并村的烦琐工作中。记者见到他时，他正在给金塘村的村民代表做演讲：“我们这次并村改革是完全依法依规进行的，请大家慎重考虑好人选，选出自己心目中理想中的村干部……”

　　20个村砍掉12个村

　　据邓华介绍，今年3月30日，葛家乡党委和政府决定对全乡的20个村实行合并重组。合并之后的葛家乡将只有8个村级基层行政机构，干部总人数将由现有的106人压缩到39人，平均每个村5-6个干部；村干部的收入将由现在的每年600元至1200元，提高到每年6000元至7000元；2005年葛家乡的财政税收将超过2000万元。

　　“其实我们在浏阳不是最早实行并村的乡镇，但应该是并村成功最好的乡了！”邓华告诉记者，并村重组改革，早在1998年春夏之交，浏阳市张坊镇最先开始实施，随后全市有26个乡镇已经结束改革或正在进行改革，葛家乡属于第二批改革行列。

　　“并村，还需并心！”在此之前，浏阳也曾有乡镇并村出现问题的，所以这次葛家乡并村时，在前期调查、村账乡代管、培养后备干部、解决村遗留问题等方面做了大量的工作，邓华介绍说，前期调查可以摸民心；村账乡代管既可以清家底还可以稳民心；培养后备干部则在一定程度上打消老干部的顾虑；解决村遗留问题实际就是在为并村做“细活"。

　　葛家乡一揽子的重组改革方案早在2003年便开始了，首先进行的是摸底调查及开始四处“吹风”，让村民们知道乡里有并村这方面的打算，接着在村里设立了财务联络员，慢慢地将村财务由乡里的经营管理服务站管理。今年3月3日，葛家乡政府做出了调整村级行政区划的工作方案，规定实行就近合并，并村不并组，村民小组实行全体整体合并，规模为2000至4000人，对合并后的新村在尊重历史和风俗的基础上进行重新命名。3月9日，召开了全体村干部大会，统一思想，并表决，结果一致通过。会后，各村干部回村后召开村支两委会议，表决通过。紧接着，全乡召开全体户主大会，198个村民组分头开会表决，葛家乡共5000多户村民，结果有78.7%的村民表示同意并村。3月29日，葛家乡政府出台了《并村财务管理方案》，统一冻结了各村帐务，3月30宣布正式并村的同时，成立了新村工作委员会和驻村指导工作组。

　　取消农业税，村干部干啥？

　　记者在采访中发现，葛家乡几乎所有的村支书都有这样一个疑问：“取消农业税后，要这么多的村干部干啥？”这或许便是浏阳并村背后的根本原因之一。

　　据葛家乡党委书记邓华介绍，今年该乡农业税将降低4.2个点，取消去年的一半，以后每年都将有所降低，直至完全取消。而以往农业税收缴占乡村干部工作精力的60%，余下工作则是维持社会稳定、排除农村纠纷、指导农业生产、抓计划生育等，那根本就不需要这么多的干部。

　　再说，农业税没取消前，以葛家乡白烟村为例，该村200多人，村干部便有7人，每人每年的补贴只有400-500元左右，取消农业税后，农业税中20%的反馈给乡镇做行政开支的这笔钱没了，那乡村一级的干部的待遇则更加低，干部的工作积极性更加无从谈起。

　　葛家乡是浏阳市的近郊，总共107平方公里，2万多人口，以农业种植业和养殖业为主，其出产的肉猪和鸡在长沙马王堆等大市场占将近70%的份额。工业方面全乡有30来个厂，生产花炮、机械等，去年财政税收1100多万，其中光花炮便占了70%。随着经济的发展，村的规模小、干部多且素质低等问题就越来越凸现出来了。

　　现为金塘村党支部书记的余尚清一谈起为了经济利益而村与村之间产生矛盾便深有感触，他向记者介绍道，2002年，大塘村招商引资引进了一家花炮厂，投资生产后赢利，2003年，准备再投150万扩大规模，增加2条生产线，但这需要厂房土地，可大塘村暂时又没有空地，隔壁的袁家村有地，但它认为这是大塘村的企业，上这里购地则需高价，一时扯皮不清，乡里花了几个月的时间，才把双方协调好。平时扯皮的还有每当修路，搞水利等公益事业时，各村在组织资金和劳力时，也纷争不下，这些都是由于村规模小，经济基础薄弱而造成的。

　　“现在不同了，把几个村并成一个村，人多力量大，事好办多了！”余尚清高兴地说道。

　　这样才象当书记

　　2个小时的选举不经意间就过了，5月24日中午12时，葛家乡金塘村村委会正式候选人名单经过一番激烈的角逐后终于产生了，金塘村工作委员会副主任陈海兵等当选。对此，这次在选举会上举动放弃候选人，70多岁的原小源村党支部书记王丙生高兴地说道：“并村就是好，不愁没人才，以前村子规模小，人口少，党员更少，想找个人当书记村长都难。”

　　据邓华介绍，过去，乡里很多村的村民出外打工的多，党员没几个，搞的书记轮流当，村主任则找不到合适人选。调整后，村班子选人的范围大大拓展，班子的年龄、文化结构都得到优化。象邻近的澄潭镇村级班子平均年龄由并村前的43岁下降到现在的35岁，高中以上文化的由20%上升到65%，大专文化6人。沿溪镇新的村级班子45岁以下的占75%，高中文化以上的由原来的32%上升到81%。

　　“现在才找到一点当书记的感觉！”早几天当选为葛家乡乌石龙村党支部书记的郭鹤林在接受记者采访时说道，“我们明天也举行村委会成员的选举！”据他介绍，并村后，最反常的一点就是家里的电话响个不停，事情多得没法分身，并且收到了7张入党申请书，而以前是很少有村民志愿写入党申请书的。

　　B、村干部要当“公务员”

　　源于要压缩乡、村基层行政成本，减轻农民负担而进行的浏阳并村重组改革，使改革者逐渐形成了村官“职业化”的初步设想，势必使得“村官”将会以“职业化”的形式固定下来，那么这种类似于“公务员”的村官职业化会不会与农村自治和农村海选产生矛盾呢？在取消农业税的前提下，村官提高待遇后，这笔钱又由谁来支付呢？按照一些专家的观点，农村税费改革与简单的机构撤并和人员分流会否在“海绵定律”的作用下，人员和机构出现反弹的现象呢？又会否实实在在地为农民减轻了负担呢？对此，记者采访了现任长沙市民政局局长的贺国谦及浏阳市分管农业和民政的熊慈明副市长。

　　减负重在减官

　　“并村就是为了减轻农民负担，而减轻农民负担，首先就应该减轻农村政府行政成本，我们管理农村的成本太高了。"最先提出并村这个构思的是当时在张坊镇蹲点的浏阳市市委常委、组织部长的贺国谦局长，他接受记者采访时说道，“减负重在减官，减官重在减庙，减庙不如拆庙。”

　　关于农村政府行政成本的说法，熊慈明副市长说道：“农村行政成本就两大块，一是干部工资，二是办公经费，其中主要是活动经费和会议经费。"

　　按照熊的说法，农村村干部过多肯定会增加前一块的数额，而后一块“办公经费"，乡镇开全镇村干部会议，不说发钱、发纪念品，但吃一顿工作餐这是在情理之中的，尤其是像浏阳这样的山区农村。以当年的张坊镇为例，一旦开大会，全镇42个村，即便参加会议的只有村长和村支书，再加上镇上的部分工作人员，那也是100多人，吃饭时以农村10人一桌计算，就是10桌，费用最少在1000元至2000元。相对而言，张坊镇村干部一年的平均工资大约只有400元至1000元，一个村的经费一般又只有区区2000元至3000元左右，相比之下，农村在办公成本上的付出就相当惊人了，而这些钱的来源全部都是“羊毛出在羊身上”。

　　除此之外，当时由于有的村规模太小，带来的是农村修路、建学校、兴修水利、架电等基础设施重复投资问题；山林等经济资源利用纠纷多；同时村干部的挑选范围小，干部结构老龄化等问题也是相当突出的。

　　村官并非公务员

　　按照葛家乡党委书记邓华的设想，在完成村支两委班子的选举后，下一步的动作便是完善村部建设，实行值班制，让村干部都有固定的工资和固定的办公地点。

　　“我将把对乡干部的管理延伸到村干部，实行目标管理制度，每月搞一个考核，村干部每年都要向村民代表述职。”据邓华介绍，以后将设立结构工资，分2个层次，书记村长一级，其他干部一级，工资构成分基本工资+浮动工资+年终奖，前者正职大约每人每月300元，副职约150-200元，浮动工资每人每月200元左右，年终奖则视情况而定。初步估算大概村干部每人每年能拿5000-7000元的津贴。

　　“村干部职业化是我们并村改革中基层干部结构优化的最终产物！自浏阳并村以后，光节约行政开支便是以前的30%以上。”熊慈明对记者说，如果说浏阳率先并村的根本目的是减轻农民负担，那么村干部职业化就是切实实现减负的关键所在，因为它牵着“农民减负、增收"的两头：一是直接减少了农村行政成本支出，二是激活并大幅增强了村干部积极性，有利于农民增收和农业发展。

　　熊认为，村干部“职业化”这一说法其实并不能等同于“公务员”，它只是要求担任村干部职务的人比以前更加专职一些，而但任村干部的人选依旧要通过农村海选产生，这并不与农村自治和海选产生矛盾。

　　“取消农业税后，乡村两级的行政支出确实比以前更少了，那么新成立的村级行政成本一部分来源于并村后节省下来的行政开支，并没有给政府增加更多的负担。”熊副市长最后说道，“至于会不会出现反弹的现象，从目前的情况来看，并没有出现这种现象。”

　　C、撤消乡镇政府？

　　“对于农村减负的问题，浏阳并村及村官职业化之举显然在一定程度上起到了积极的作用！”记者在采访湖南省社会科学院童中协副研究员时，他肯定地说道，“但在取消农业税的前提下，乡村两级基层行政机关的运转毕竟还需要很大一笔经费来维持，而这笔钱从何而来呢，如果不是政府财政支出的话，只怕还是得从农民身上拿出来。所以，这项变革还是有限的！”

　　记者了解到，目前国内学术界对乡镇问题的解决有着众多的看法。湖南常德市委办综调室干部邓大才认为，农村税费改革和撤并乡镇都不是治本之策，并不能有效的解决乡镇诸多问题。

　　究其原因一是只要乡镇还是一级政府，在“海绵定律”的作用下，人员和机构反弹是必然的，因此税费改革和人员分流也只是权宜之计。二是只要乡镇作为一级政府存在，乡镇自然是一个利益主体，总是要谋一些区域利益，而乡镇财力有限，要谋区域利益，只能向农民打主意，农民负担反弹也是迟早的事。三是在目前我国政治体制既定的前提下，追求政绩是不可避免的。要追求政绩就要办各种看得见、便于考核的政绩工程，因此农民负担必然反弹、人员也必然会逐步增加。

　　北京理工大学经济学教授胡星斗则很明显的提出，乡镇政府的存在已经是弊大于利，明显阻碍了农村的进步，进而影响到国家的发展和稳定。因此，他主张尽快撤消乡镇政府，建立乡公所，恢复农村自治。

　　学术界温铁军建议，乡政府改为县财政直接开支的乡公所；村一级实行自治；镇改建为自治政府，只管镇建成区，不得管辖有自治权的村等等。

　　对于上述看法，童中协副研究员认为，虽然也有可取之处，但根据目前湖南省的现实情况，未必能行得通，即使要实行，应该予以试点，毕竟变革非一蹴而就。