中国法学会行政法学研究会会长、国家行政学院法学部主任应松年教授聊天实录：行政许可法是规范政府行为的自我革命。

　　观点提要：

　　行政许可法是一场规范政府行为的自我革命。中国要在十年内建成一个法治政府，这也意味着要建成服务政府、有限政府、诚信政府、公开政府、责任政府。

　　中国要在十年内建成一个法治政府，这是一个伟大的创举。据我所了解世界上还没有哪一个国家的政府要求自己说我要加快依法行政十年里要达到法治政府的目标。法治政府是一个总的提法，现在提的服务政府、有限政府、诚信政府、公开政府、责任政府，这都是从某一个方面来反映法治政府的。法治政府的管理应该是有限的事情，不可能什么事情都管起来。法治政府应该是为公众服务的政府，这在许可法里体现很明确。诚信政府在许可法里专门有一条规定要建立诚信政府。公开政府在行政许可法里公开是一条原则，公开公平公正。最后还有一个责任政府，你在实施许可的过程当中，如果是违法的话，要承担责任的，我们的政府是一个承担责任的政府。这是从不同的方面来反映了法治政府的特点。

　　据我所了解的，全世界还没有一个国家制定了行政许可法，中国是第一个。而且我敢说这部法律是相当不错的一部法律。吸取了各国许可制度的长处。符合现代法治的理念。就是说保护公民权利、规范政府行为，这就是行政许可法基本的精神。

　　依法行政是依法治国的关键和核心。行政法是具体化的，动态的宪法。

　　我还没有看见过一个法律像这次行政许可法这样国务院领导花这么大的力气、下决心要把它推行下去。

　　到现在为止，外国的许可制度是从建立市场经济开始经历了很漫长的过程，逐步地成熟起来的，但是中国不能这么做，我们市场经济发展很快，要先立个法把这个许可制度建立起来，强调它的特殊性，它跟外国漫长的发展过程不一样。

　　全国人大和人大常委会制定的法律可以设定行政许可。国务院可以制定的行政法规或通过国务院决定的形式来设定行政许可。但国务院部委的规章不得设定行政许可。省人大、省人大常委会制定的地方性法规，在法律、行政法规没有设定行政许可的情况下可以设定行政许可。省政府只能做临时许可。行政许可实际上是对某种限制的开放，某种禁止的开放。颁发驾驶证是许可。

　　行政许可，是行政机关是根据公民、法人或者是其他组织的申请进行审查，然后批准其从事某种特定活动的行为。这些行为一方面有潜在的危险性，一方面又非常好，所以需要行政许可，即普遍禁止个别解除。倘若人人都能干的，都是好事，那就无需许可。像吸毒这绝对是坏事，也不可能许可。

　　行政许可法，对于公民、法人和其他组织来说他们能够更好地发挥主动性、积极性来参与中国经济的发展。在实际生活当中也提供了很多方便。对于防止腐败也是有很大作用的。对行政许可的监督由上级行政机关和监察部门来追究的。公民要积极行动起来检举揭发违反行政许可法的行为，或者是通过法律程序提起诉讼、申请复议，要进行监督。　　

　　主持人说：《中华人民共和国行政许可法》将于7月1日正式实施，行政许可法是继行政诉讼法、行政处罚法、行政复议法后，我国在行政立法领域的又一重大突破，行政许可法被法学界人士认为是一部划时代的法律，也有人说这是政府的一项自我革命，怎么认识行政许可法出台的意义，今天搜狐网特邀国家行政学院法学部主任应松年教授与网友进行交流。　　

　　1、行政许可法是一场规范政府行为的自我革命。　　

　　应松年说： 行政许可法是一个直接影响政府的职能转变、行政管理体制的改革。　　

　　应松年说：对我们国家经济的发展、对公民的便于办事都有直接影响，政府将从重管理的政府转变成为重服务的政府，体现了以民为本的精神，所以可以说这是一场规范政府行为的自我革命。　　

　　主持人说：在行政许可法出台前曾经出台了一系列的行政法律，如行政诉讼法、行政处罚法、行政复议法，这些也是约束政府行为的，它们和行政许可法是什么关系？ 为什么没有提高到这么高的高度？　　

　　应松年说：行政诉讼法、国家赔偿法、行政复议法这主要是从监督的角度来要求政府的行为必须合法，但是还不是直接规范政府自身的行为。我想也可以这么说行政许可法实际上是对上面我说的这三个法律的一个回应，现在制定了行政许可法来规范政府自身的行为。　　

　　应松年说：从中国现在的情况来看，许可已经成为政府管理的主要手段，审批、许可这就是管理了，因此如果把审批和许可规范好了，我们国家行政管理的模式就有很大的变化。这就是我刚才说的要从管理型的政府转变成为服务型的政府。　　

　　2、行政许可法将使中国政府变成一个有限的政府

　　主持人说：也有人提出来行政许可法将使中国政府变成一个有限的政府，从过去什么都管变成有些能管、有些不能管，您同意这种说法吗？　　

　　应松年说：同意，是这个意思。因为我们现在许可的项目已经遍及到行政管理的各个方面，这次行政许可法大幅度地把许可的事项压缩，实际上仅仅限于行政许可法所说的具体内容的六个方面，这个内容就是比较有限的。仅仅这六个方面才能进行许可。　　

　　主持人说：还强调了有四个方面是不能许可的，您能把这方面能许可什么、不能许可什么简单归纳一下吗？　　

　　应松年说：能够规定许可的范围，这次行政许可法说的比较清楚，一共说了六个方面。　　

　　应松年说：第一个方面就是关于国家安全、公共安全、经济调控、人们的生命健康安全，比如说你要开一个烟花爆竹的厂子涉及到人的生命公共安全。第二是对自然资源的开发利用、公共资源的配置这一类。　　

　　应松年说：自然资源的开发利用大家都知道，比如说要用矿产的话一定要经过许可，乱开采是不行的，自然资源是有限的，而且还涉及到环境污染、还涉及到安全问题，所以这是一定要有许可的。不过这种许可后面法律上有一种说法，如果你能够通过市场竞争的手段来进行的话就按照市场竞争的办法来做。　　

　　应松年说：比如现在讲的土地，是有限的自然资源，现在土地转让就强调必须经过竞卖、拍卖。可以通过市场经济用公开竞争的办法。第三是给公众提供服务，并且直接关系公共利益的这些职业、行业的从业人员的资格、资质，比如医生、会计都要许可。　　

　　应松年说：一般都要经过考试，但是这后面又有一个说法这些事情凡是能够由行业组织、社会组织解决的，能够自律的就让他们去做。这是很大的一块。　　

　　应松年说：除了这个以外，第五项说的实际上就是一种登记，企业或者是其他组织的，这也算许可，最后是其他，法律行政法规规定的，这是可以的，你看这个内容是有限的。　　

　　主持人说：如果企业、个人或者是中介组织能够自己解决的政府不要管，能够通过市场竞争的政府不要管，除了这两个还有什么政府不要管？　　

　　应松年说：还是是能够通过行政事后监督来解决的，不需要事先许可的。最近一个很明显的北京市取消了外来人员务工证，还取消了外来人员租房的治安证，这完全可以通过事后监督来解决问题。事后检查，看出租的房子里有没有什么情况，这是事后，无须事先许可。　　

　　3、许可实际上是对某种限制的开放，某种禁止的开放。颁发驾驶证是许可。　　

　　网友：结婚登记算行政许可吗？　　

　　应松年说：登记要我说好像不能算是一种许可。这实际上是一种形式审查，可以说拿了身份证明，两个人自愿结婚，他可能要问两句，你只要如实回答就可以了。没有说还得怎么样进行具体的审查。　　

　　应松年说：我觉得无所谓，你可以说是一种许可，也可以说不是一种许可，就是形式上的登记。　　

　　主持人说：许可和审查的区别在于什么？　　

　　应松年说：要从理论上来说许可实际上是对某种限制的开放，某种禁止的开放。比如说汽车你要开车必须要有驾驶证，为什么要有驾驶证呢？因为已经证明你是会开车，你懂交通规则的，不会出事的。凡是没有驾驶证的一律都不许开，所以是禁止的解除，这是行政许可。普遍禁止，一个一个来审批解禁。　　

　　网友：有一个地方的企业光收费项目就有26项，行政许可法实施后会不会减少？　　

　　应松年说：这要具体分析了，收费有一部分是许可收费，但是还有一些不是许可收费。所以这20几项收费要一项项拿出来看，先要经过审批、先要经过许可根据这个来看收多少费，这是许可的收费。如果不是这个其他的就再看了。比如说卫生费不是许可收费，卫生你雇了人给他多少钱，是这个意思，这两个不一样。　　

　　应松年说：现在许可收费已经有了非常明确的规定了，只有法律和行政法规的规定才能收费。如果其他收费按国家有关规定应该是省级以上的政府才能决定收费。　　

　　网友：技术监督和工商部门职能有交叉，这种交叉是不是应该通过行政许可方面的立法给他们划分一下呢？　　

　　应松年说：这是我们国家在机构设置方面存在的问题。我们的机构设置比较细，相互之间职权有时候有重叠，这要通过将来的职能转变、机构改革来解决这个问题。　　

　　网友：行政许可是不是就是行政审批？　　

　　应松年说：要这么说，审批的概念比较大，凡是行政机关对外，对老百姓、对公民法人和其他组织来申请办一个什么事你允许他办这可以叫做许可，也可以叫做审批，在这个意义上审批和许可是重合的。　　

　　应松年说：还有一个行政机关跟行政机关之间、行政机关和它的直属事业单位在人事、财务、外事这些方面有时也要请示、也要审批，这是他们内部的审批，这个审批不叫许可。　　

　　4、对行政许可的监督由上级行政机关和监察部门来追究的

　　网友：行政许可法中对行政许可的监督是怎么进行的？　　

　　应松年说：在法律上首先明确许可方面的制度，包含了设定的制度、实施的制度、监督检查的制度，这些方面的制度如果违反了就要追究法律责任。　　

　　应松年说：按照法律上的规定是由上级行政机关和监察部门来追究的，发现有违法行为以后两个部门都有权利来追究。可能是上级行政机关检查下级行政机关的情况，或者是监察机关检查发现了以后，当然公民还有权利，你可以通过行政救济途径，比如说申请复议来指出行政机关有哪些地方不对。这样经过监督检查如果发现行政机关在设定或者是实施许可当中有违法情况的，法律里专门有一章规定要追究法律责任。　　

　　应松年说：追究法律责任对行政机关工作人员来讲是两类人，一类是直接负责的工作人员，还有一类直接负责的主管人员，这两类人都要追究责任。 ?

　　应松年说：追究法律责任法律规定是这样的，程序违法的追究行政处分的责任，实体上违法的，如不该收费的收费，或者是多收费的，轻的追究行政法律责任，重的、构成犯罪的要追究刑事责任。这两方面都有比较明确的规定。行政机关也有责任，因为工作人员是用机关的名义来处理问题的，机关违法的话损害了老百姓的权益要进行赔偿。　　

　　5、全国人大和人大常委会制定的法律可以设定行政许可。国务院可以制定的行政法规或通过国务院决定的形式来设定行政许可。但国务院部委的规章不得设定行政许可。省人大、省人大常委会制定的地方性法规，在法律、行政法规没有设定行政许可的情况下可以设定行政许可。省政府只能做临时许可

　　网友：行政许可由谁来许可？　　

　　应松年说：你实际上问的是谁有权设定行政许可，就是规定哪个事情要经过许可的。按照法律规定，一个是法律，就是全国人大和人大常委会制定的法律可以设定行政许可，这是没问题的。在尚未制定法律的情况下，国务院制定的行政法规可以设定。国务院还可以通过决定的形式来设定。但国务院部委的规章不得设定行政许可。　　

　　应松年说：省人大、省人大常委会制定的地方性法规，在法律、行政法规没有设定行政许可的情况下可以设定行政许可，但是后面还有下列限制，不得设定应由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格，不得设定企业或者其他组织的设立登记及前置性行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业来本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。　　

　　主持人说：省一级政府可以设定许可吗？　　

　　应松年说：省一级的规章可以设定临时许可，为期一年。如果以后还要的话就赶紧把这个临时许可转变成地方法规，转变不了就算了。　　

　　应松年说：除此以外，部委规章、省政府以下的各级政府都不能设定许可，其他制定的规范性文件都不能设定，所以范围很小。　　

　　主持人说：总结起来就是全国人大常委会、国务院、省人大常委会只有这三个是相对永久性的行政许可，省政府只能做临时许可。　　

　　主持人说：过去感觉政府是想管什么就管什么，想管谁就管谁，现在通过这种方式把政府行政管理的权力大大收缩了，有的可以管，有的不可以管，而且要管的话必须以法律依据来管？　　

　　应松年说：不是管，是你设置许可、设置审批，以前确实是这样的，下面的县政府、乡政府甚至都可以来一个许可，你要做什么事都要经过我批准，这是审批制度的泛滥。现在只剩下行政许可法规定可以设定审批的机关才能设定许可，其他的统统作废。　　

　　网友：以前有很多要盖章的东西都要给经办人送红包才能办，许可法实施之后这种情况能减少的程度有多大？　　

　　应松年说：这里有两个方面，你说的送红包我理解就是底下给钱，审批一般情况下你要盖我的章就得给我五块钱的手续费、资料费等等，这是明的东西。你要我盖一个章，送不送红包你看着办，否则我有否决权，这类的事就是暗的东西。　　

　　应松年说：许可法通过好几个方面来解决这个问题，第一个审批的事项大量减少，这就是避免送红包的办法，好多事情你自己都可以作主了，不需要找政府来批准。如果需要审批的事情有好几个关口，立法者在制定行政许可法的时候是有意识地在这些方面做出了一些具体的规定。　　

　　应松年说：比如说一个办法是一个审批，要经过很多部门，大家都要盖章，一个部门通过它内部的处、室也要盖章，跑审批就是跑章子。现在明确规定，一个部门里边的处、室不能单独对外，一个部门只有一个窗口。　　

　　应松年说：在这个窗口上把材料递进去，申请人不和处室打交道，审查完了盖一个章酒行了，这是一个办法。这样就大大减少了送红包的可能性。如果涉及到几个部门的话，现在也规定了尽可能交给一个部门由它来统一办理，你就不用跑了，这样也大大减少了送红包的过程。也有的可以集中、联合办理，这就是我们说的大厅里联合办公。　　

　　应松年说：办事效率提高了，章也少了。将来还有可能如果省市政府认为一个行政机关、一个部门就能够把所有的事都办了，经过国务院批准就决定由这一个部门办，这就更方便了。这是从部门的角度来说的。　　

　　应松年说：再比如说公开的办法，所有有关许可的规定都要公开，所有的条件都要贴在大厅里头，透明了，让所有的人都知道，到底应该具备什么样的条件，这是一个公开化。还有实施，怎么来做的，比如说通过拍卖、招投标，这也是公开，最后的结果也要公开，把这个标给了谁了，公开的话大家都知道了，这也是防止腐败的一个制度。还有比如刚才说的时间，当场能办的当场办，当场办不了的20天。涉及到各个政府部门的45天，时间规定的非常明确。　　

　　应松年说：你送进去以后等着就行了，到了时间他们必须回答你。你符合条件了他必须给你，不符合条件他们会跟你说明。如果你不服的话可以申请复议，提起诉讼，除此之外还有很多程序上的规定也有利于防止腐败。　　

　　应松年说：比如说法律规定的你去申请的话，按照公开的条件把材料都给他了，这个窗口一查说你还缺一点什么东西，他就要告诉你，当场能够补正的当场就补正，需要回去再取材料的就要告诉你回去拿，但是只许一次说全，不能说这次把东西送过来了，说又缺一个，你回去拿来了。拿回来以后还缺，又让你去跑，跑到你明白为什么一再叫你跑的原因为止。　　

　　网友：怎么样解决八个部门管不好一头猪的问题？　　

　　应松年说：这是监督检查的问题。咱们经常说十几个大盖帽管不好几个破草帽，各个部门现在职权划分比较细，你有，我有，他也有，有很多部门都可以来管这件事，结果是谁都不真的管，责任也就不清楚，这涉及到职能转变和职能分配、机构改革的问题，要理顺体制，这个问题要另外解决。其实思路很明确，一件事情只能由一个部门来管，不能几个部门来管。　　

　　应松年说：按照法律观点来说法律规定把这件事交给谁管，它就管，其他的就不管，很简单的一件事。现在有人在提议我们的部门设置太多、太细，将来能否把部门综合一下。　　

　　网友：以前和行政许可法相抵触的那些规定，是不是自行政许可法颁发就自动废止了？　　

　　应松年说：是的。国务院的各个部委没有行政许可的设立权，已经设定的怎么办呢？大概一共是三千九百多项吧，正在清理，已经废除了三批。 7月1号为止我想还有一些要废除，这是肯定的。但是确实各个部委设置的行政许可当中有一部分实在是必要的，没有这些可能我们国家的经济、社会都会受到影响，因此还要保留。　　

　　应松年说：现在各个部委正在做清理，清理结束以后哪些需要保留的要报到国务院。　　

　　应松年说：国务院汇总起来以后要审查，哪些不能保留的要去掉，最后会出来一个单子，这些需要保留，还可以用行政许可的办法，将来逐步地把这些转变成为行政法规、法律，各个部委以后不能再设立了，你要再设立的话一定要变成行政法规才行。　　

　　应松年说：省人民政府也有一个临时许可的问题，实际上地方性法规也得清理。地方性法规有这么一句话，尚未制定法律和行政法规的，地方性法规可以设定行政许可。　　

　　地方性法规还有几个方面的内容是不能设定许可的，按照这些规定对地方性法规也进行清理。我了解的情况，比如说北京市已经把地方性法规、规章清理掉了一百七十几项。

　　应松年说：主要是地方性法规，规章已经不多了，规章剩下的几项也要迅速地转变成为地方性法规。我上次到海南去的时候，他们告诉我说按照他们的清理只剩了三项，其中还有一项准备也要去掉，这样看来地方上还是很认真的。省政府以下的政府所设置的许可统统去掉。　　

　　网友：行政许可法颁布以后最大的受益者是谁？是老百姓吗？　　

　　应松年说：当然，我想老百姓是最大的受益者。应该讲是公民、法人、其他组织都是受益者。公民有好多事情可以自主的不要通过许可了，需要行政许可的现在程序也方便了，有好多都不再收费了。收费现在限制很严格，只有法律、行政法规规定的才可以收费，没有法律、行政法规规定的一律不准收费，规定的什么项目可以收费、收费的数额有多大，就要按照项目和数额来收不得扩大或者增加。　　

　　网友：您对联合办公有什么看法？你觉得这是不是也是提高政府办事效率的一个比较好的方式？　　

　　应松年说：是，我看过北京有些地方联合办公是方便了群众，就是在一个厅里挂了不同部门的牌子，你需要几个部门就可以一条龙走完了。　　

　　应松年说：但是现在看这还是比较初级的一种办法，要是从另外一个角度来看，有时涉及的一些审批是比较复杂一点的，能不能决定批准这是要一定级别的官员才能定的。那就意味着处长、局长就得天天坐在大厅里专门等着人来申请，别的事干不成了，否则的话你要派一个一般的办事人员坐在那里，别人来申请了，他看了以后说对不起，我还定不了，还得去请示，这样还得两三天，这不是一样还得跑几次吗？　　

　　应松年说：一般讲办事员自己当场能够办的这些比较适合联合办公，复杂一点的事情统一办公比较好。