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| 石狮市政府大厦外景。该市政府工作部门已由1988年建市时的11个增至现在的18个。图/陈英杰
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走进福建石狮市政府大厦，迎面可见大堂影壁上“为人民服务”大字，而来访者办完事出来，影壁背面的“雷厉风行”四字也颇为醒目。
此四字为石狮现任市委书记李建国亲笔。一位市政府官员介绍，李建国原为泉州市下属南安市委书记，2002年调任石狮后，感于机构渐趋臃肿，人员过度膨胀，故题字以示警醒。而“小政府、大社会”的城市行政体制，曾一直是石狮人的自豪。
1987年12月，经国务院批准，石狮由原泉州市晋江县的一个农村集镇直接升格为省辖县级市，当时慕名而来的国内外客人超过每日5万人，经济盛极一时。
1988年9月30日，石狮市委市政府正式挂牌对外办公，与省级海南省、地市级深圳市一起成为中国三级政府行政体制改革的试验区，正式名称是“综合改革试验区”，石狮人自称“民办小特区”。
“当时选择石狮，是因为此地经济基本上属于外向型、民营成分占大头，且一开始就是市场经济，在1990年就已放开粮食价格。”石狮市委党校常务副校长陈世雄说。
11月2日，当得知记者要采访石狮行政体制改革，一位市政府官员说：“我们现在已经没有什么了，建议你到晋江去看看，那里正在搞机构改革试点，他们的机构数量和我们差不多。”
16年前，石狮的行政机构总数为晋江的三分之一，现在是三分之二强。
政府序列再添新丁
11月初，石狮市政府办公室下属股级事业单位石狮市行政服务中心管理办公室、石狮市科技文体旅游局下属股级事业单位石狮市体育中心管理办公室、石狮市人防办下属股级事业单位石狮市人防通讯管理站、石狮市职业技能鉴定指导中心相继挂牌。
据石狮市编制办提供的信息，该市卫生防疫站、市健康教育所合并组建市疾病预防控制中心，以及一些农业事业单位也进行了合并，经费渠道为财政核拨或补助，原单位人、财、物并入新单位，人员暂不分流。
与此同时，当地的行政机关即将再增一员———原来的国土规划建设局正酝酿分拆成国土资源局和规划建设局。
“如果不分拆国土局，效率高，但也有问题。如规划、建设和国土资源管理三者合一，互相之间缺乏监督和制衡，特别是国土规划方面更为明显，整个石狮市规划建设方面存在问题。”石狮市编制办主任王课说。
一个事实是，分拆前的石狮市国土规划建设局，兼具其他地方国土资源局、建设局、城乡规划局、公用事业局和房管局等5个机构的职能。而在1988年建市时，石狮市国土局曾对应其他县市8个局、委。建市以来，石狮最后一次较大规模的机构变动出现在2002年，根据当时的机构改革方案，市委设置工作部门8个，部门管理机构2个，议事协调机构1个。政府系列设置工作部门18个（其中监察局与纪委合署办公），部门管理机构2个，议事协调机构2个。
石狮市委编制办副主任傅子斌介绍，与石狮相当的小规模县级市，一般政府系列设置工作部门22个。而石狮在拆分国土局后，相应的数字达到19个，已无太大差别。
可资比较的另一组数据是，相邻的晋江市今年被中编办确定为全国4个深化公共行政改革试点单位之一，改革后，晋江市委设置9个工作部门、3个部门管理机构、1个议事协调办事机构。
晋江市政府设置29个工作部门、1个部门管理机构、2个议事协调办事机构。
据介绍，两市政府部门的数量差异首先来自城市规模。晋江属于中等规模的县级市，按常规可设30多个政府工作部门。另一个原因则是石狮市经济局目前仍兼具七八个部门的职能，包括发展改革局、物价局等。
也就是说，目前石狮市除了经济领域仍然实行开放式管理之外，其他领域已不再具有当年的改革特色。 “这一点不能动摇，这是市场经济的基础，也是我们现存的惟一改革成果。”当地一位城市管理专家说。
一份政务公开资料亦显示石狮市政府在这方面的态度，“要建立适应世贸规则的有限政府，政府职能将逐步退出市场领域的管理。”
人员机构一再膨胀
“过了16年，石狮已经基本退回起点，而其他地方却开始了同样的起步。”石狮市委党校常务副校长陈世雄长期跟踪研究当地的行政体制改革，他的另一个身份是中国社科院访问学者。
“机构膨胀得很厉害，建市时官员数量是100来人，现在是400多人，党校培训时都坐不下。”陈世雄说。
根据石狮编制办提供的材料，1988年建市时，石狮市政府按市场经济原理设计政府机构设置，不搞上下对口，不设专业经济管理部门，直接组建粮油总公司、商业总公司、物资公司等若干经济实体进入市场。同时发展各类中介组织和民间社团组织，由民间进行自我管理。
当时，该市党委系列仅设市委办公室和党务工作部，政府系列设置了经济局、内务局等11个部门，占中央规定县级市机构编制配备总数的37％，仅相当于一般县（市）的1/3弱。
最具改革特色的经济局，平行对应其他县市的22个局、委，纵向对应福建省34个厅（局、委），以及属于管理经济实体的电子工业总公司、冶金工业总公司等。其中，至今握有重权的发改委（原计委）系列，仅在局内设“计划股”。
一个有趣的细节是，为解决与上级对口问题，石狮市当时曾专门刻有计委、物资、粮食、旅游、土地等九个部门公章妥为保管，以备不时之需。
“小政府、大社会”概念由此名噪一时，成为石狮最重要的品牌资源。
但建市第二年，即1989年，根据上级加强党的领导的要求，石狮市委系列工作部门增至5个，政府部门增加3个，将原人事监察局分拆为人事局和监察局，另增设司法局和安全局。
1991年，党群系列增加共青团等部门，政府系列将司法局和监察局合并为司法监察局，但将审计局和外经委从经济局分离出来，将教育局从教科文卫局分离出来，使部门总数达到17个。
1996年，石狮市出台25个职能部门的“三定”（定职能、定内设机构、定编制）方案。此后的1997年、1998年和2002年，三次改革中又新组建9个行政机构。伴随着机构日益庞大，人员也在膨胀。
建市之初，石狮市委书记兼任市长，一位副书记分管组织工作兼人大主任，另一位副书记分管党群统战工作兼政协主席，后来由于社会治安形势严峻，增加一名副书记分管政法工作。但如果除去兼职，当时的市委书记实际上只有一正一副。
而现在，石狮市委共一正四副五位书记，其中一位副书记兼政府市长，一位副书记兼纪委书记，其他两位为分管政法和常务的专职副书记。与此同时，市长由一正三副增加到一正七副，人大政协由一正两副增加到一正四副。
“当时石狮有些措施是过渡性的，有些是理论上讲得通，但在大的体制环境没有改变的情况下，是不好坚持的。”
泉州市委编制办副主任周振强举例说，石狮曾一直坚持市委书记兼任政府市长，直到本届政府才由市委副书记出任政府市长。“在其他市委书记都不兼市长的背景下，石狮这样做只能把一把手累死。”
高端如此，基层概莫能外。至1994年底，石狮公务员编制仅350个，但副科级干部就达到了230人，显然是“官多兵少”。
另一个突出现象是各局大量雇用临时工，尤其是带有行政性质的事业单位更为明显。到1999年，全市已有临时人员1021人（不包括教育系统和环卫工人），而当地行政机构编制总数至今不过1267人。
1988年，石狮全市事业单位实有人数1421人，到目前已有各类事业单位264个，编制5747人。2002年，全额财政拨款的事业单位人员已达3868人，差额拨款887人，经费自给的仅有194人，企业化管理的70人。
“改革之初事业单位是要自负赢亏的，但现在已经官僚化了。”陈世雄说，但他同时表示，事业单位改革现在全国上下都在推进，石狮应该会跟上。而市编制办主任王课则认为：“与同级政府相比，这个数量仍然是比较少的。”
“上面压，下面吵”
“上面压，下面吵。”在王课看来，石狮机构膨胀的压力主要来自与上级部门的对口问题。
条线上的部门太多了，这位编制办主任举例说，建市时经济局对应上级34个部门，现在只对应8个，其中虽有上级机构精减的因素，但主要还是在压力下以重视某项工作为名增设了部门。
石狮市科技局的出现即来自这种压力。2002年评选全国科技先进县（市）时，石狮各项指标均达标，但福建省科技厅以该市没有科技局、不重视科技发展为由不予申报，于是石狮市即向福建省编制委打报告，挂牌成立科技局，这才如愿以偿拿到科技先进称号。
王课介绍，另一些部门虽有设置，但级别不够也会遭到责难。与其他县市的林业局相比，石狮仅设股级林业站，福建省林业厅便以没有对应部门为由，拒绝拨给每年两百万元的经费。
另据一位当地媒体记者讲述，每到年关，泉州各部门下基层调研时，往往对石狮表示不满，因为这里的一个局长要接待上面七八个部门，分身乏术，有时干脆没有对应的口子接待。
“下改上不改，越改越被动。”陈世雄如此评价。
陈同时分析了石狮政府人员膨胀的背景———由于石狮市的编制一开始就没用完，所以一旦哪届政府想安排人或者扩张机构的话，审批并不困难。但不突破原定的体制，干部就没法安排。
“于是只好又回到“因人设事”的老路上去。有一届政府甚至一下子提拔了好几百人”陈世雄说。
石狮市一位负责人事管理官员介绍了另一种情况，一些临时设置的小单位，过一段时间没用了，但因为单位领导没法安排，只能保留。
按建市之初的制度设计，超编人员应调剂到缺编单位，但目前石狮仍不能解决部分单位缺人而部分单位超编的问题。
“超编单位多出来的人员基本上业务都不会太强，缺编单位不一定想要。有时候要调剂的话，还得动用行政力量，甚至市领导出面才能实现。”泉州市委编制办主任周振强说。
对此，石狮市委编制办副主任傅子斌的看法是，“要等上面的改革全面推进，并配套进行人事制度改革”。而现在的情况是，“单位没意见的先搞，人员分流怕造成不稳定，只能分批分类进行。”而陈世雄认为，建立行政和事业单位人员的退出机制，才是根本的解决之道。
如何看待石狮经验
公开消息显示，重振综合改革试验区，正是石狮现任市委书记李建国积极谋求的目标。
对于石狮“小政府、大社会”16年辗转道路，陈世雄坚持认为，不论成败，当初的石狮之路当是21世纪中国特色社会主义的行政管理模式。
“但石狮试验一开始就先天不足。”陈世雄分析说，当初建市时，国务院批复为石狮为有特色的省辖县级市，赋予相当于地级市的经济管理权限。但到省里后，出于稳定的需要，以及担心石狮新建市没有经验，于是在省直辖市后面又加了个“由泉州市代管”。
“这一个代字，实际上把石狮的权限基本上又收回去了。”陈世雄说，比如行政编制总额由省委、省政府下达给泉州市，再由泉州市下达到石狮市；科级事业单位的设立须报泉州市编制委审批。这样，石狮在行政体制改革方面的权限实际上与其他县市并无差别。
而陈世雄总结石狮改革的另一突出特色在于，从1988年就开始实行并坚持至今的党代表常任、一年一会制；人大和政协同党委和政府都是一线，在架构设置上保证领导交叉任职等。
在他看来，石狮市委只设党委办和党务部的做法在当时是超前的，但现在已具有在全国推广的价值。
另据历史资料，1988年，石狮市委书记与其他候选人同台竞选市长获得成功，同时，无党派人士、当时仅28岁的厦门大学女博士周真平竞选副市长成功。
“十六届四中全会讲到了干部任命的票决制。而1988年的石狮，不仅票决市长，而且是全民普选式的票决。”陈世雄认为，至少在这个层面上，石狮改革的意义不能抹杀。
石狮市机构膨胀对比表
1988年建市时
党委系列——市委办、常务工作部两个部门。
政府系列——市政府办公室、经济局、国土建设局、教科文卫局、侨台外事局、内务局、人事监察局、财政局、税务局、工商行政管理局、公安局11个工作机构。
事业单位及人数——236个单位、1421人
2004年情况
党委系列——办公室、纪委、组织部、宣传部、统战部、政法委、机构编制办、直属机关工委，工作部门总数达到8个，另有文明办、信访局两个部门管理机构和农办一个议事协调机构。
政府系列——市府办、人事劳动和社会保障局、民政局、审计局、国土规划建设局、环境保护局、侨台外事局、公安局、司法局、交通局、经济局、对外贸易经济合作局、财政局、科技文体旅游局、教育局、卫生局、计划生育局，监察局共18个机构。
事业单位及人数——264个单位、5747人
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