中央部委违规补贴下属单位 政府职能待改变(图)

作为自收自支的事业单位，国土资源部下属的中国土地矿产法律事务中心并不能从市场上获得足够收入。本报记者杨杰摄

　　挪用资金为自收自支的下属事业单位解困，已令更多中央部委成为审计署纠错对象，专家认为定位政府职能是改革前提

　　11月1日，国家审计署公开发布对国土资源部的审计报告。

　　与报告所披露的6307万元资金挪用相比，一笔100万元的违规补贴虽位列问题之首，却并不算引人注目。

　　审计署披露的具体事实是：2003年4月，国土资源部批复所属中国土地勘测规划院预算时，安排了隶属于国土资源部的经费自理事业单位———中国土地矿产法律事务中心房租及人员经费等补贴100万元，从而形成将财政资金安排给自收自支单位的违规行为。

　　报告显示，去年10月至今年2月，对于国土资源部的审计范围涵盖了其下属的8家事业单位。

　　记者随后的调查证明，上述违规补贴问题再次凸显中央部委下属事业单位的体制困境。而国家发改委作为相关改革的操刀者，正在进行梳理工作，以期将“政府财政全额拨款的事业单位减少到最必要的程度。”

　　最新消息显示，中国土地矿产法律事务中心的问题亦非孤立，更多事业单位违规使用财政资金的现象已进入审计部门视野。

　　11月18日，审计署再度公布人事部、铁道部等四个部门的审计报告。其中，铁道部被发现在2003年用运营管理费等企业资金补助行政事业单位经费和项目支出1.12亿元，未列入年度部门预算，违反了《中华人民共和国预算法》的有关规定。

　　经费不足暗渡陈仓

　　100万的违规补贴问题本身并不复杂。

　　“其中46.2万元用于法律中心的房租，其余用在人员经费补贴及有关的办公支出等方面。”国土资源部财务司一位部门负责人介绍说。

　　在预算中开列这100万费用的中国土地勘测规划院，当与资金使用无涉。该院办公室一位负责人的说法是，“这100万元我们没花一分钱。”

　　但土地勘测规划院的一位财务人员知晓个中情况，他介绍说：“规划院是财政全额拨款单位，而中国矿产法律事务中心属自收自支单位，不能享用财政拨款，国土资源部即通过规划院的年度财政预算，将这100万元的财政专项用于房租的资金转给法律中心使用。”

　　11月9日，国家审计署发布公告后第九天，中国矿产法律事务中心一位工作人员告诉记者，“中心存在经费来源不畅的问题，目前正在争取成为财政拨款单位。”

　　早在今年2月4日，法律事务中心在网站上发表的年度总结已表达了同样观点。报告着重提到，法律中心存在的困难和问题，是中心的性质、职能、经费来源尚需要进一步调整和理顺。这个报告的发布时间，恰与审计署结束国土资源部审计相吻合。

　　至此，100万违规补贴的事实本身已然清晰，中国矿产法律事务中心经费来源不敷所用，于是所属上级部门国土资源部暗渡陈仓为其解困。

　　然而事实背后的问题尚未解决，中国土地矿产法律事务中心究竟是为政府服务还是为社会公众服务，如其经费并不能通过市场的方式得以解决，违规补贴现象是否会再度发生？这已成为众多中央部委下属事业单位共同面对的困局。

　　服务政府还是社会

　　北京市西城区羊肉胡同77号，距国土资源部办公大楼约200米处，中国矿产法律事务中心的红色门墙上，有“服务政府、服务社会、服务市场”几个大字。

　　“服务政府是摆在第一位的。”法律事务中心一位工作人员说。

　　这家事业单位成立于2002年12月。据了解，经中央机构编制委员会办公室批复，国土资源部当时将中国地产咨询评估中心更名为中国土地矿产法律事务中心，并加挂国土资源部土地争议调处事务中心的牌子。

　　中心成立之初仅10人，现已扩编到30多人，全部都有编制。

　　据介绍，中心主任由国土资源部党组任命，处级以下干部实行聘用制。2003年，中心曾招聘一批名牌大学生，其人员设置均经过国土资源部审定。

　　从机构设置角度观察，中国矿产事务中心实行主任负责制，下设办公室、法律与复议事务处、登记事务处、调处与产权事务处和市场服务处共5个处（室）。

　　一位内部知情人士介绍，该中心人员仍有行政级别的局、处之分，这正是外界所诟病的事业单位“官僚化”现象。

　　从职能上看，土地矿产法律事务中心所承担的法律咨询服务、中国土地网站运行两项工作，为无偿向社会提供。

　　所谓咨询服务是指去年开通的中国土地矿产法律热线，属于国土资源部便民措施之一，由中心负责日常管理并接听和解答咨询电话。

　　另外，如果有人上门咨询相关土地法律问题，则“象征性”地收取每人50元的费用。

　　而中心的主要职能是参与有关国土资源政策、法规的前期调研、论证，开展有关土地争议调处制度建设研究等事务性工作。这方面的费用，系由国土资源部安排专项资金解决。

　　上述国土资源部财务司的部门负责人认为，法律事务中心成立之初就面临着经费来源不明的窘境。自收自支的事业单位按理要从市场上获得收入来维持运转，但法律中心实际上没有外部的收入来源，国土资源部只能设法为其解决经费问题。

　　“中心是为国土资源部政府决策服务的，但却被划为自收自支单位，这种定位是不合理的。”据这位部门负责人介绍，法律中心成立时，国家财政部已经不再新批财政拨款的事业单位，新设事业单位只能自收自支。

　　财政供养捉襟见肘

　　有证据显示，中央部委下属事业单位经费困难，并非国土资源部独有。

　　隶属国家科技部的中国技术市场管理促进中心主任张序国对记者说：“本中心属全额拨款事业单位，但每年的财政拨款还是不够用，只能通过承接项目获得财政专项资金来弥补基本收入的不足。”

　　张序国介绍，国家科技部也曾设立过自收自支的事业单位，但这些单位并没有从市场获得收入的能力，结果还是向部里要钱要项目，后来就用财政专项经费来支付人员工资、福利，因此被审计署查了好几次，所以最后科技部干脆将这类事业单位合并，全部变为由财政拨款的事业单位。

　　据了解，按照经费来源划分，现行事业单位分为全额拨款、差额拨款、自收自支三种类型。

　　国土资源部财务司的官员算了一笔账，国家对于事业单位经费采取的是“定员定额”的财政拨付方式。每年财政给事业单位人员支出平均每年不到两万元，公用支出不到一万元，摊到人头上加起来平均一人年均三万元。

　　按照北京市的平均水平，这笔财政资金用于支付退休职工的退休费用还不够。

　　“所以肯定得从项目资金里解决人员开支，这是目前事业单位存在的普遍现象。”上述国土资源部财务司官员说。

　　可以佐证上述说法的事实是，中国土地矿产法律事务中心的一位工作人员介绍，一千多元的月薪令其经常捉襟见肘。“不过就是工作比较稳定，不存在太大竞争。”

　　重生之路并不平坦

　　“这暴露出国家对于事业单位的分类存在问题。”11月12日，国家行政学院公共管理部教授竹立家接受记者采访时提出，事业单位自收自支的提法本来就是不对的，如果这个事业单位提供的是公共服务，就应该由财政来供养，并根据实际需要给足经费；相反如带有经营性质，则应将其完全推向市场，转为企业。

　　而按中央机构编制委员会王岐海两年前提出的观点，差额拨款和自收自支属于事业单位经费管理改革的两种过渡阶段。

　　在2002年党的十六大召开前夕，王岐海接受《了望》周刊采访谈及事业单位改革的基本思路时说，应采取区别对待的办法，根据事业单位的收入状况和自给能力，确定不同的补助标准和扶持力度，鼓励事业单位在提高经费自给水平的前提下，减少财政供给。

　　王岐海说，对已取消部分管理职能的事业单位，要逐步核减人员经费。对成建制转为经济实体的事业单位要停止拨付经费。严格控制财政拨款和收取规费事业单位的规模和数量，推进有条件的全额拨款事业单位，按照有关规定开展有偿服务，逐步向差额拨款补贴过渡；差额拨款的事业单位，要进一步创造条件，向自收自支或企业化管理过渡。

　　事实上，十六大全面提出推行事业单位改革后，众多事业单位两年来的转型和重生之路并不平坦。“全额拨款的事业单位要走向市场的难度相当大。”国土资源部财务司的那位官员介绍说，国土资源部2001年就依照国家要求对其下属的科研机构进行事业单位改革，13个下属的科研机构中，5个科研机构被要求整体推向市场，可因为吃财政钱惯了，进入市场很难适应，直到今年11月12日才完成企业工商登记。

　　“先要定位政府职能”

　　值得关注的是，中国土地矿产法律事务中心的成立，与十六大召开时间相隔甚为接近。

　　成立之初就存在发展隐忧，为何还要成立？国土资源部内部人士解释，“随着经济的发展，土地争议事件的增多，亟待成立一个单位参与有关国土资源政策、法规的前期调研、论证，开展有关土地争议调处制度建设研究等事务性工作。”

　　中国矿产法律事务中心一位处级干部的说法是，法律事务中心的设立是适应了行政机构改革的需要而设立的。

　　竹立家教授则对此提出质疑：“法津事务中心所承担的参与国土资源管理政策、法规的前期调研等职能，本该由国土资源部自己来做，如果国土资源部非得需要这种服务，完全可通过社会购买来实现，而不必长期浪费人力、物力资源新增事业单位。”

　　“可见要想厘清事业单位的定位，必须首先给政府职能进行定位。”竹立家说，一些部委热衷于建立下属事业单位，还是出于自身利益的需要。对于这些新增的自收自支事业单位，部委将所属全额拨款的财政专项资金转移使用，从而形成普遍的滥用财政资金问题。

　　竹立家进而认为，“审计风暴”所暴露的部委下属事业单位资金问题，实际上说明国家公共政策和公共财政配置不到位，公共财政预算机制存在很大的漏洞。

　　“我们国家现在的财政预算在预算配置、预算过程、预算结果都不透明、公开，预算配置、监督、执行只在政府内部进行，由此留下很大的滥用预算资金的空间，使国家财政预算内的资金预算外来用成为一种普遍现象。”

　　竹立家说：“只有做到预算透明化，才能促使社会、舆论监督、社会团体、中介组织对国家预算进行监督。”

　　改革牵涉部门利益

　　记者从国家发改委经济体制综合改革司了解到，全国各类事业单位目前共130多万个，拥有2900多万人员和近3万亿元国有资产。国家正在考虑对全国的事业单位进行重新定位（即重新分类），总的趋势是：能转企业的转成企业，从政府部门里出来“站错队”的回到政府机构，一部分纯公益类的，国家需要扶持的仍由国家养着。

　　最终的目标之一就是，“把政府财政全额拨款的事业单位减少到最必要的程度。”经济体制综合改革司正是事业单位改革的操刀者。

　　11月17日，该司一位官员在接受记者采访时谈到了改革所面临的难题。

　　这位官员说，深化事业单位改革是继国有企业改革、政府机构改革之后，中国面临的又一项重要任务。与经济领域改革不同的是，事业单位改革涉及的利益群体复杂，不仅是事业单位利益的重新划分，也是事业单位的主管主办部门———政府部门重新调整利益的过程，要想打破新旧体制，将政府部门利益予以调整交给市场，其难度可想而知。

　　“怎么改？国外的模式并不能照搬，而我国目前还没有一个较为明确清晰的思路，但这场改革只能成功不能失败，这注定其只能是一个较为漫长的过程，而不能急于求成。”上述经济体制综合改革司官员表示，可以肯定的是，事业单位改革的结果应该是保证公共服务提供的多元化，和事业单位本身运作的多元化。本报记者王文香北京报道