□本报记者朱永红厦门报道
核心提示
既是景区又是居民区的鼓浪屿，酝酿十年的门票改制最终启动并将于明年施行。票改被官方认定为改革方向，但一些持反对意见的专家认为，票改施行后民间利益必将受损，并进而影响鼓浪屿今后发展。鼓浪屿是否应收“上岛费”，费用收取的最终用途以及政府在此次决策过程中的程序漏洞，引发了人们对这次门票改制的普遍质疑。
12月1日，厦门鼓浪屿斜风细雨。这个只有1.8平方公里的小岛，被称为中国36个王牌风景名胜区之一，现在，人们只要付3元钱轮渡费，就可以到岛上游览一番。当然，想看岛上的日光岩、菽庄花园和皓月园的话，要分别买60元、20元和15元的门票。
但不久的将来，前往鼓浪屿的游客会发现，3元的轮渡费已成历史，他们要付出至少几十元的价格才能上岛。从去年开始，厦门市启动了鼓浪屿票务改革，决定对上岛游客收取“上岛费”。改革虽一波三折，但从目前看，游客上岛要收取高昂票价已成定局。
从厦门市政府公布的票务改革方案来看，此次改革还涉及到鼓浪屿上的长住居民。按规定，岛上的1.8万户籍人口须报备亲友详细资料，而亲友们凭指纹确认后才能免费上岛。
种种举措，使鼓浪屿票改一时成为民间舆论风暴的中心。
票改一年内三次推迟
“1994年我还是鼓浪屿区人大代表的时候，就在人大会议上提出鼓浪屿要票改，希望只用一张大门票，让上岛的人都能去收费的三大景点去看一下，而这张大门票的票价最好只有原三大景点门票总和的一半。”王炳章说。
王炳章是原福建省八届人大代表、厦门轮渡公司的经理，现为厦门市企业家协会副会长，王在厦门素以敢言著称。
王炳章说，他的意见并没有被采纳。
2001年，时为福建省人大代表的王炳章再次提出票改建议，仍然未被采纳。
本次由政府启动的票改始于2003年初。据厦门市体改办《关于鼓浪屿旅游管理和票务制度改革方案的说明》披露，厦门市体改办和原鼓浪屿区政府先后召开了12场座谈会并走访驻岛单位，于去年5月份出台了方案初稿。方案初定门票80元，包含了船票、上岛费和皓月园的门票。但日光岩和菽庄花园仍按原标准购票。
去年8月，《鼓浪屿旅游管理和票务制度改革方案》正式出台，并在今年2月24日的厦门市政府第15次常务会议上得到肯定，票改正式启动。
今年5月10日，厦门市物价局召开鼓浪屿景区价格听证会，按厦门市物价局有关记录材料显示，43位代表中，3位经营者代表支持80元票价，其他人则反对高票价。
7月中旬，厦门市政府决定在8月15日实施票改，但随即决定推迟票改进程。
9月21日，厦门市政府召开新闻发布会，决定从2004年12月20日开始实行票改，试运行期间的“大门票”定价每人50元，在时机成熟的时候过渡到每人80元，日光岩和菽庄花园仍按原标准收费。
但11月27日，厦门市政府通过厦门电视台发布新闻，称票改推迟，原因将由市政府通告说明。
原鼓浪屿区委宣传部长，现任万石山-鼓浪屿风景名胜区管委会市场处处长许景说，这次推迟，是厦门市政府从人性化的角度出发，打算春节过了再实行（票改），这样不会对春节期间探亲访友的群众造成不便。另一方面，也有些软件需要进一步完善。
而来自厦门市物价局的消息说，现在严控涨价项目的出台，所以推迟实施。
12月6日，厦门市政府在当地媒体刊登通告说：“原定于2004年12月20日起实施的鼓浪屿票务制度改革方案，现因部分设备未到位，系统调试无法按时进行，经市政府研究决定，鼓浪屿票务制度改革方案推迟至2005年4月1日起实施。”
体制改革与票制改革同步
几乎与鼓浪屿票改同步，一场行政体制改革也在进行中。去年10月18日，根据厦门市民政局和体改办的方案，厦门市将思明、开元和鼓浪屿三个区合并为思明区，此后不久又成立了万石山-鼓浪屿风景名胜区管委会（以下简称管委会）。管委会行政级别为副厅级，原鼓浪屿区政府区长程建明转任管委会主任，原鼓浪屿区委宣传部长许景转任管委会市场处处长。
按当地人的说法，鼓浪屿现在的身份很特殊，是“一岛两制”，思明区和万石山-鼓浪屿风景名胜区管委会都对其有管辖权。
按坊间普遍的猜测，鼓浪屿此次改制与票务制度改革不无关系。一位反对票改的老干部认为，厦门市此番行政机构调整，其意在为鼓浪屿收取门票铺路。一个事实是，去年7月28日，厦门市有关部门邀请来自张家界、普陀山及福建省的十多位景区管理专家对延续了多年的票务制度进行改革论证。专家认为，鼓浪屿作为行政区，不便收取景区门票。
原厦门市物价局局长、现厦门市价格协会会长薛竹的话也许从另一方面证明了这种猜想，他说：“行政区划的调整只是为景区的发展创造更好的环境条件。”他说，本次改革是体制改革与票制改革同步，突出票制改革。
但厦门市一位退休官员认为，行政区改为管委会并不意味着肯定可以收门票，因为鼓浪屿还是风景区和居民区的混合区，并设有街道办，不能因为“区政府”换成“管委会”的招牌，就改变了居民区的性质。如果政府认为是，那就是掩耳盗铃。
厦门市体改办《鼓浪屿旅游管理和票务制度改革方案》则说明了此次票改的初衷：改革有利于实现鼓浪屿从行政区到风景名胜区管理体制的转变，也可以推动景点事业单位成为适应旅游市场的现代企业。
该方案称，从2000年到2003年，鼓浪屿三个景点的门票收入徘徊不前。2003年，厦门旅游总收入为165.32亿元，而鼓浪屿旅游总收入仅1亿元。这份方案预测，如果改制收取大门票，按现在每年鼓浪屿160万游客计算，在阵痛期内游客每年降至100万人次，但每人80元的门票收入还可以比近三年景点门票平均收入增加一倍以上。
方案对门票收入的分配做了解释：大门票属上岛费（资源费），系行政事业性收费，全部归市财政，再由市财政返还给管委会使用。
方案同时规定，厦门本地人可持身份证进入鼓浪屿，交上岛费的仅为外地游客。但鼓浪屿居民的亲友必须事先在管委会登记详细资料，并凭指纹确认免费上岛；普通游客如在门票有效期内进出岛的话，也需按指纹确认，以防假冒。
据当地媒体报道，去年11月12日，福建省委常委、厦门市委书记郑立中提出，成立管委会是一个重大的战略决策，论证已久，符合改革方向，也是一项重要的改革措施。管委会刚成立不久，对下一步工作有诸多想法是好事，当然还需要推敲。
票改中的几个焦点议题
虽然鼓浪屿票改决心已定，且正式实施时间已最后出台，但在厦门，这个话题仍是人们街谈巷议的热点。
时至如今，仍有许多人认为，鼓浪屿不应被收取上岛费。主要依据是，鼓浪屿还是城市整体功能区的一部分，上面有博物馆、音乐厅等公共设施，是一个行政区下面的街道办事处，还是一个爱国主义教育基地。电影《海囚》展现的就是鼓浪屿作为贩卖华工的重要基地的故事，至今遗址犹在，因此收取门票本身是不合法的。
厦门市价格协会的金岩在内部刊物上撰文说，对景区管理来说，国际通行“国家公园”的定位管理形式或风景名胜区的定位管理形式，但均体现国家所有的公益性质，且不以赢利为目的。从性质上讲，景区门票是管理事业性收费，而景点门票则是经营性收费。
按管委会的说法，鼓浪屿门票的主要用途是弥补岛上三大赢利性景点的经营性收入，以及鼓浪屿的公共服务开支。
但厦门市企业家协会副会长王炳章说，鼓浪屿居民已经纳税，其公共服务开支理应由厦门市政府承担，而不是挪用门票收入。
厦门市微源科技公司技术开发部经理兰勇是惟一一位在听证会上提出反对收门票的代表。他说，“管委会的‘鼓浪屿景区门票收费标准听证会’有一个默认前提：即进入鼓浪屿必须收费。而这一前提广受争议，根本就没有形成共识。”第二个争议焦点是，鼓浪屿将成为富人的乐园。据厦门市政府的公开材料，票改的其中一个目标是为了保护清静的氛围而限制低端游客，提高鼓浪屿的档次。
福州大学工艺美术学院的钱正坤副教授并不认同这样的说法。钱正坤说：“有人说一大群素质低的人上岛，就买一块面包一瓶水，把岛上弄得一团糟，但有钱人也不一定就有文明素质。一团糟是管理问题，不是素质问题。”王炳章则认为，岛上的建筑并不是文物，是一种西方和闽南文化的民俗文化风情，没必要像其他文物一样为保护文物而限制游客数量。
争议的第三个焦点是本地人超国民待遇问题。根据票改方案，除厦门市民和其他几类特殊照顾者凭身份证明上岛不用买票外，其他人一律要买票进入。
厦门市台湾同胞联谊会副会长卢绍荀等认为，无论是世贸规则还是国内法律，遵循的一个基本原则就是国民待遇原则。这一原则具体反映在价格的执行上，就是要禁止价格歧视现象的发生。而票改方案将厦门市民和外地游客人为地隔离开来，实行的是双重价格标准。
有人据此建议，一旦此方案真正实施，应该对厦门市政府采取法律行动，状告其进行价格歧视。
指纹备案成为又一大争论焦点。按规定，鼓浪屿居民必须将其亲友事先向管委会报备，其亲友上岛也需凭指纹出入。
管委会市场处处长许景说：“厦门市民非常支持我们的改制，像这次登记亲友，5000多户人家里有4000多家已经交上来了。”但一位鼓浪屿居民说，由于时间非常匆忙，他能想到的亲友并不全，可能连一半都不到，而且还要拿到身份证号等资料，实际上是不太可能的。
鼓浪屿票改对厦门旅游业的影响已成为争议最大的一个问题。根据改革方案，管委会每年可得到门票收入8000万元。
厦门市价格协会会长薛竹认为，要跳出景区看厦门，旅游经济是综合经济，景区门票收入再多，在全市旅游经济中的比重也不大。
“票改方案一实行，游客人数一定下滑，各类服务行业的收入肯定随着减少，这也是杭州等地免费开放许多景点的原因。”王炳章说。
厦门中国旅行社的郑国宁说，由于价格竞争的原因，不少旅行社已将鼓浪屿从以往的必经线路中剔除了。但鼓浪屿是厦门旅游业的名片，此举将使本已走下坡路的厦门旅游业雪上加霜。
“决策民主化”的种种说法
在厦门市政府的各种关于鼓浪屿票改的宣传材料上，29次修改方案、无数次征求意见和价格听证会等，被视为决策民主化的重要依据。
管委会副主任叶细致说，在票改决策程序上，厦门市委、市政府按照科学、民主、法制的要求做出了票改决策。首先由市委和市政府召开座谈会听取意见，市人大和政协几次召集社会各界人士开会讨论，充分体现民意。
按一位参加听证会人士的说法，价格听证会是这次票改必经的第一个法律程序，代表中有11人是经自由报名后筛选出来的，占总数43位代表的五分之一左右，其他代表都是经单位推荐管委会点头认可的。
一位知情者说，“参加听证会的代表普遍反对高票价，认为目前收费标准定在30-50元之间为宜，听证中也有个别代表反对收取景区门票。”一个细节是，在听证会后的一次有人大代表参加的讨论会上，厦门市物价局提交了一份《关于制定鼓浪屿景区门票收费标准方案的请示》的材料，材料称：“我局拟定的收费标准为每人次收费40元，旅游黄金周上浮至60元（含轮渡费）。”但材料里同时说明：“6月14日上午召开的市长办公会明确景区门票定为80元，试行期间暂定50元，逐步提高到位；景区门票收费后，要放开皓月园；初定鼓浪屿景区门票从10月1日开始实施。”王炳章认为，市政府的这次市长办公会，等于完全否定了听证会代表和物价局提出的意见。
厦门大学一位关注此事进展的教授说：“动议本身就是荒唐的，所谓的民主决策也是荒唐的，市长连自己所属部门根据听证会作出的修改方案都改回去了，那么开听证会是骗谁的？”另据了解，此次票改还邀请专家进行了论证。
被选入专家团的原厦门市文化局局长彭一万说，他在一次听取各界意见的会议上发表了两点意见，一是改革有没有充分的法律依据，二是鼓浪屿究竟是居民区还是风景区，然后再来讨论要不要改革的问题。但没有人能够回答这两个问题。
一位专家组成员说：“政府不能拿我们做挡箭牌，我们说了不算，又被用来说事，不知道的人还以为政府做这些事我们是支持的。”“包括后来的听证会，明明代表们普遍不同意那么高的票价，但最后还是通过了。”这位专家说。
人大尚未通过票改方案
按专家说法，景区收取门票或涨价必须经过两个法律程序才能施行。价格听证会是第一个法律程序，而政府报人大审议是必经的第二个法律程序。
厦门市人大常委会研究与宣传工作室综合处副处长李裕华说：“政府从来没有请求人大审议有关票改的议案，常委会当然也就从来没有讨论过票改的问题。”此前，管委会提供的一份新闻通稿说明了鼓浪屿票改的出台过程：“价格听证会召开后，厦门市政府常务会议通过了改革方案，并报经市人大常委会通过，市人大常委会再向市委通报，最后由市委常委会做出实施票改的决定，完全体现了民主决策。”厦门大学公共事务管理学院一位不愿具名的教授指出这份新闻通稿中所描述的事实错误：人大可能会将讨论结果通报市委，但最后由市委决定实施票改的程序是错误的，这样的决定最后只能由人大作出，而不是市委作出。
李裕华说：“从程序上讲，这次票改属于重大事项，必须报经人大批准才能实施。政府召开新闻发布会宣布实施，我们不知道。如果要继续实施，必须报人大批准后才能进行。”一位人大代表则猜测，从鼓浪屿票改方案推迟到明年4月1日实施的时间来看，管委会是担心人大代表的质询，所以要等到明年1月17日召开的福建省十届人大第三次全体会议，以及明年2月12日的厦门市人大全体会议结束后，看情况再决定是否继续实施。
票改讨论过程中，一些与鼓浪屿有关的事件也被人们谈论。按当地媒体报道，位于鼓浪屿三丘田片区的金带工程，原准备投资1000万美元建一组中西合璧的高档建筑，后来在市民的强烈抗议下搁浅，最后不得不由政府出面赎回后准备拆除。
而位于日光岩上世界上最短的索道，也被市民和专家认为是毫无必要，破坏景观，应该拆除。
“以前很多破坏鼓浪屿的事情都做出来了，这次票改如果实施，鼓浪屿将更加萧条。”王炳章说。
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