据《经济》杂志从课题组了解的情况，目前国家赔偿实际支出的赔偿费非常少。由省级财政支付的赔偿金最多的不足15万元，大多数省级财政没有支付过赔偿金，没有国家机关提出赔偿金的申请；有的省级财政也是最近一两年才开始作国家赔偿经费的预算安排。其中北京市检察系统院付出的为195万，山西统计的是2002年以前的数据，八年以来财政支出不到15万，广东财政列了此笔钱但是没有人要，辽宁财政刚列，但是到目前为止，有人申请但是没有拨过。

　　实际导致的一个结果是——绝大多数赔偿金额都是单位自己掏，“单位私了”。

　　杨小军告诉《经济》，在调研中，财政厅有关人士也说，他们知道有的单位付了这笔钱，但是这些单位也没向财政要，有的财政厅还说，和公安局开会的时候，才知道公安局自己私了，赔付了钱。

　　“国家赔偿体系本意是保护受害人的利益，但是目前把它当作一个追究责任的一个途径，赔钱就捅开了，要打报告，就变成了做错事情！”杨小军说。

　　据介绍，目前基层财政没钱就单位自己垫付，有钱的地方也不敢要，怕影响政纪，影响形象，就只好用自有经费解决。目前很多地方当做出国家赔偿的时候，一般要出两份材料，一份是赔钱申请的材料，一份是给监察局对人员处理的报告。有的地方当单位向财政申请赔偿款之后，采用的是层层分解，谁捅的娄子找谁，以至于出现追究责任从局到分局到派出所再到个人的状况。

　　据调研报告分析，各地普遍反映国家赔偿标准较低，十年前定的标准，与现在的实际情况已不相适应。当事人期望的赔偿数额往往与实际获得的赔偿数额差距太大，导致当事人长期上访，起不到预防违法侵权和止诉息讼的目的。

　　“现在我们的法定标准不是你损害了多少，我们赔偿你多少。这并不是一个实事求是的标准！而且只赔偿直接损失，不赔偿间接损失。” 杨小军称。

　　对于精神损害赔偿没有列入，也是课题组的共识。“这是最基本的人权，因为司法机关造成家破人亡。放你出去，只赔偿你的工资平均数，给本人和亲属上带来的精神伤痛怎么能用这些工资的天数来算呢？”课题组有关人士说。

　　课题组了解的实际情况是，六个省市都是一个态度——尤其是在侵犯人身自由和生命健康导致家破人亡、妻离子散或终身残疾的情况下，没有适当的精神损害赔偿很不合理。比如因为卖淫抓错人，不能错了就错了，导致别人精神失常，精神赔偿才是最大赔偿，“一夜愁白头，这不同于打工赚钱！”

　　国家赔偿难以申请也是课题组调研中遇到的一个很大问题，而这主要是司法赔偿的确认程序存在严重弊端。

　　据调查报告分析，国家赔偿确认程序的规定过于原则，既没有确认规则、标准，又没有可以操作的确认程序；对确认不服的，只简单规定可以申诉。但向谁申诉？申诉与处理申诉的时限多长？对申诉的处理形式和效力是什么？

　　按照规定，首先要有赔偿义务机关先来确认，确认自己的行为错误。“你来说明自己做错了，这是常识问题——谁来打自己的耳光？所以一般是拒绝确认！”

　　司法赔偿的决定程序，没有具体规定，没有细则，没有标准。决定程序不公开、不质证、不辩论、一裁定终局，既非行政程序又非诉讼程序，不伦不类。当事人不服、不信、不履行，也无从救济。

　　“民事案子是面对的老百姓，国家赔偿面对的东家是财政。民事厅要开庭，你敢不来？国家赔偿这里没有开庭的程序，后来老百姓不满意，就搞了听证制度，公安局说怎么听，把我当成被告，法律也没写，我只是赔偿义务机关。于是法院只好协调、商量，结果是有条件的接受：法官坐在哪里，公安局代表坐在哪里，而且法官不能穿法袍，不能像法院开庭那样将原被告分开！”课题组的杨小军无奈地向记者描述着这种窘境。

　　调研组相关人士向《经济》讲述了在调研中了解的一个与国家赔偿法一起成长的案例。四川一位老太太的儿子和亲戚打架被关进牢房，老太太要求保释儿子，但是要交纳四千多元，后来牢房中的儿子病情越来越重，借了两千元将儿子保释出来后，结果儿子就死了。诊断结果是被人打过，羁押机关对此负有不可推卸的责任。从1995年开始到2004年，这位老太太一直坚持申请国家赔偿，最终2004年获得赔偿20多万。

　　“对于大多数人来说，谁会耗尽半生经历呢？”

　　正因为这种困难，课题组发现很多人认为即使获得这些少得可怜的国家赔偿，无疑更是雪上加霜。

　　修改的谏言

　　事实上，从媒体公开透露的信息显示，国家已经开始在探索修改《国家赔偿法》。此前，2004年12月31日召开纪念国家赔偿法实施十周年座谈会上，最高检副检察长胡克惠强调，将改革确认审查体制，探索由上一级检察院对基层检察院赔偿案件进行确认。还要求加快规范性文件的制定，要探索建立刑事赔偿案件质量标准，对司法实践中存在分歧、误解的问题，要及时出台有关规定予以明确。

　　国家行政学院教授杨小军用“情况惊人的相似，大家已经形成一种共识”来说明这样的“紧迫”，这次调研就是一种摸底。

　　在调研报告中的建议部分，课题组特别提出，国家赔偿的理念应转化，应将对受害人合法权益的保护救济放在首位，对国家机关行为的评价应是第二位的；应当重视国家赔偿的止诉息讼、化解纠纷的功能，要树立“破财消灾”、维护社会稳定大局的观念。

　　课题组为此向全国人大建议，在省和市一级建立国家赔偿基金，抬高设立基金级别，统一负担和支付本省和本市范围内所有国家机关的国家赔偿费用，县、乡一级基层财政，不再负担国家赔偿经费。同时在《国家赔偿法》中规定各级财政设立国家赔偿费用和保障的责任，加强人大对国家赔偿财政经费的监督。同时改变目前的赔偿义务机关先行垫付再申请财政核拨的制度，建议由申请人依据有效赔偿判决书或决定书等，直接向赔偿基金管理部门申请领取。这也避免私了的事情发生。

　　在赔偿的范围方面，课题组认为应该将规章以下的规范性文件、行政机关违法侵犯行政合同当事人权益造成损害的赔偿纳入国家赔偿范围，明确规定不作为行为的国家赔偿责任，其中包括行政不作为和司法不作为的赔偿责任。明确规定监视居住、超期羁押或变相超期羁押、轻罪重判、取保候审及违法没收保证金的行为，并纳入国家赔偿范围内。

　　课题组相关人士一再强调，提高国家赔偿标准已经成为所有人的共识。具体实施原则上按照民事赔偿标准进行，《国家赔偿法》只对民事法律中没有规定的属于国家赔偿特殊情况作出规定。对于侵犯人身自由的赔偿标准，可按国家上年度日平均工资的1—3倍计算。另外，“上年度”标准按照公布日平均工资年度计算（上年5月至次年5月）。增加精神损害赔偿，尤其是对人身权、生命健康权侵害的精神损害赔偿，包括受害者本人和其亲属等。特别是对国家机关和国家机关工作人员故意侵权行为或严重违法侵权行为，设立惩罚性赔偿。

　　调研报告对于机构的设置意见提出两个方案：一是建议赔偿委员会独立设置，隶属于同级人大常委会；二是在法院设立专门审判庭，负责审理所有国家赔偿案件。对于法院自己作为赔偿义务机关的案件，则可以通过特别的管辖规定，回避自己作自己案件的法官的弊端。确认程序也提供了两个建议方案：一是完全废除确认程序，由法院在统一的诉讼程序中一并确认和判决，不再保留专门的确认程序；二是废除现行的赔偿义务机关自己确认自己行为违法的制度，改由法院确认。对于不予确认的行为，明确规定向上一级机关复议，并对复议的期限、形式、效力、救济责任等作出具体规定。

　　另外，报告还对国家赔偿的范围等方面提出了一系列细致的建议。

　　对于这个调研报告，国家行政学院教授杨小军分析，这是让全国人大在修改《国家赔偿法》的时候，对实际情况有一个更深入的了解。虽然立法存在一个博弈的过程，但是杨小军认为，他们已经提供了实际情况，同时提供几套方案，“精神、大的方向肯定不会变”，而且在某些方面，杨小军非常乐观地认为，肯定会在《国家赔偿法》修改中出现。（详情请见〈经济〉杂志1，2月合刊）