在这种权力框架下，内外部监督形同虚设。记者了解到，首发公司内部有完整的纪委系统，也有各项严格的管理制度，但在毕玉玺的权力面前，这些内部监督统统“失灵”。记者在采访中了解到，向毕玉玺行贿的康秋生还曾经是首发公司的纪委委员。

　　在权力失范和监督缺位的情况下，长官意志的干预可谓无所不能。其他落马的“交通巨贪”也都有类似的情况，以去年被查办的江苏省交通厅厅长章俊元为例，其一身兼江苏省交通厅党组书记、江苏省交通厅厅长和江苏交通产业集团董事长三大职务，成为党、政、财三权在握的绝对一把手。

　　从行业主管角度看，交通部很难对这些交通厅长们有任何约束权。“因为在管理上存在条块分割。”国家交通部规划研究院战略研究所所长徐丽说，交通厅长的人事任命权都是省里面负责的，事权在交通部，而人事权却在地方，这两个权力是脱节的，交通部的作用主要是行业指导。

　　徒有虚名的《招投标法》

　　四川省交通厅厅长吴果行在接受媒体采访时曾指出，交通建设领域腐败高发的症结，还主要在于公路建设工程的招投标机制。

　　2000年1月1日，《中华人民共和国招标投标法》正式生效，其中对招投标进行了一系列复杂精细的设计。期间，包括交通部在内的各级交通主管部门也不断完善相关的规章制度，加强对招投标活动的监管，但是，招投标阶段的暗箱操作和腐败仍比比皆是，作案手法多是交通领域的领导利用职权直接干预或插手招标投标。

　　“目前全国施工队伍是过剩的。大家都想抢到工程，在抢标过程中，行贿受贿现象自然出现。”国家发展和改革委员会投资研究所研究员张汉亚在采访中说，“手里掌握着公路建设招标权的这些领导干部肯定会成为行贿的焦点。”

　　在毕玉玺案件中，大量的腐败和受贿也发生在工程招投标阶段。高速公路建设工程，本应该按照《招投标法》和有关规定进行发包、承包，但北京市纪委一位内部人士告诉《商务周刊》，毕玉玺的一个电话、一个招呼或者一个纸条，就可以使没有参加投标的企业高价中标。

　　从已经公开出来的案情里，记者也了解到，在毕玉玺的帮助下，北京通州区一家没有任何资质的个体企业常年承揽首发公司的土方工程，仅此一项就为这家企业带来年收入800万的好处，却没有进行过任何哪怕是走走过场的招投标过程。当然，该公司兰姓董事长也成了毕玉玺的“钱袋子”，毕玉玺喜欢“扎金花”，每次赌博，该董事长都故意输给毕玉玺，累计有几十万元。

　　“其实国家早就有详细的《招投标法》，就是想通过公开、公正、透明的办法防止腐败和暗箱操作。”张汉亚说，但在毕玉玺们眼里，这些法律形同虚设，没有任何意义。

　　已经被判刑的 四川省交通厅原副厅长郑道访就曾经采用向评标专家施加影响，达到干预评标结果的目的，实现了权力寻租的不法交易。郑道访不但是主管全省高速公路建设的副厅长，还分别兼任9条高速公路公司的董事长或者副董事长，更主要的是，他还是公路工程评标委员会主任，集招标、投标、评标大权于一身。

　　徐丽也认为，《招投标法》主要针对的是施工阶段。项目权已经定了，只进行施工招标。“前一阶段之所以比较容易出问题，是因为很多交通厅长本身就是交通指挥部的指挥长，又是招标的实际负责人，招投标他都要参与。”

　　同时，记者了解到，我国交通领域工程建设普遍实行“综合评估法”的招投标机制，即先由相关单位预先计算出一个工程造价作为标底，然后根据这个标底，组织专家为投标商打分，得分高者中标。这种招投标机制可以有效控制投资，防止施工方漫天报价，但最大的缺点是不能排除人为因素。在准备、开标、评标、定标等各个阶段以及制定招标文件与组织专家评标打分等环节，都容易出现各种人为因素的影响而产生腐败。这样的招投标办法，政府不仅要制定发展规划、进行项目决策，而且还要筹措建设资金、搭建建设班子、组织项目实施等，这些权力往往集中在一小部分领导干部手中。

　　“由于大量的资金在短期内集中到交通领域，还没形成一套完整的管理体制，在招标投标等重要环节，缺乏有效的权利制衡机制和公开透明机制，为滋生腐败提供了土壤。”任建明说，“交通建设领域的潜规则必须打破。”

　　有专家一直建议，从在工程招投标落马的领导干部犯罪过程来看，必须对招投标方式进行规范，剔除在招投标环节上的人为因素，真正体现招投标的公开、公平、公正的原则。

　　目前，美国、德国等发达国家在基础设施建设以及公共采购领域，通行的是“最低评标价法”，即将项目交给符合评标文件且出价最低的投标商，可以最大限度地消除在工程招投标过程中的人为影响，防止招投标中串通投标、哄抬标价等违法违规行为。

　　记者从北京市交通委员会了解到，目前，“最低评标价法”已经开始在北京交通建设领域试行。作为北京市基础设施建设“阳光工程”的一部分，北京市111国道一期改建工程首次对公路项目采用合理低价法进行招标。

　　但是，更关键的是如何使权力不再介入到招投标中去。徐丽告诉《商务周刊》，从去年开始，交通部就不再允许所有的交通干部参与招投标，也不能再兼任建设指挥部的领导。招标工作要完全委托招标公司按照市场规则运作，评标委员会从专家库中随机抽取，力求独立性。

　　“如果能够把权力介入招投标的这道门关死的话，就会有很大的进步，尽可能杜绝腐败发生。”徐丽说。

　　制度“修补”背后的体制问题

　　一直以来，交通部为遏制腐败而忙于各项制度的建设，目前制度建设仍然是交通部遏制腐败的重点。今年2月，交通部明确要把“四项制度”变成具体的工作措施，落实到今年和明年的工作中，争取两年内在制度建设上逐步完善。

　　所谓“四项制度”，指的是项目法人责任制度、招投标制度、工程监理制度和合同管理制度。“其实，四项制度在公路建设领域上世纪90年代就有了。”徐丽说。2000年，交通部还专门出台了一个《公路建设四项制度管理办法》，对四项制度做了详细的规定。

　　但制度似乎并没有堵住腐败漏洞，权力仍在大量侵吞公共投资和公众利益。尽管交通部近年来确实在遏制腐败方面做了大量工作，但很多人士指出，这只能说是一些制度“修补”。

　　“关键问题是，传统的交通投融资管理体制仍然滞后。”交通部的一位人士说。

　　作为国家重要的公共投资领域，交通基础建设长期由政府主导。今天，交通部门集公路投资、建设、管理、使用“四位”于一体的传统管理模式已经备受指责，认为这种自我封闭的系统，交通部门既是投资者又是建设者，还是管理者，既是发包方又是承包方，权力过大，极易产生腐败；而一旦发生质量问题，却没有一个明确的责任追究机制。

　　中国投融资体制改革的基本原则是“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”。但这场改革酝酿许久，才在2004年7月出来了一个《国务院关于投资体制改革的决定》，只是项目审批制度的部分改良，仅是“投资体制”而没有“融资体制”的改革。

　　在投融资体制改革没有真正到位的情况下，很难使交通领域的投融资管理体制尽快有大的变革。因此徐丽认为，“板子”不能单纯打到行业主管部门身上。

　　记者采访徐丽时，她刚从浙江省调研回来。她此次主要调研了几个民营企业建设公路的项目，同时还重点考察了浙江省公路建设中的投资人招标情况。

　　“在交通系统出现了这么多腐败后，交通部出台了很多具体措施，但重点希望从各项制度上来解决这些问题。”徐丽说，交通部今年在制度建设上的重点是投资人招标、代建制、施工总承包等几个方面，徐丽所领导的交通部规划研究院战略研究所正在对投资人招标制度进行调研，浙江之行是调研的重要一部分。

　　“如果不出意外的话，今年投资人招标制度可能会出台。”徐丽透露，投资人招标制度一方面希望吸引民间资本参与到交通基础建设中来；另一方面会对投资主体进行规范，使规则更透明，避免在制度上给腐败造成可乘之机。

　　徐丽并不认同交通融投资管理体制的“四位一体”是造成目前腐败的根本原因。她认为，如果制度建设不到位的话，分权也照样会腐败，一家管也好，四家管也好，制度不完善，怎么管都有腐败。而且，公路作为基础设施，有其基础特性和公共性，从投资到运营，应该有一个行业管理主线。

　　“强调行业管理并不是反对市场化。”徐丽表示，“关键是，政府和市场之间的线必须划清楚。”