新华社记者 杨志望
联合国安理会改革引人瞩目,各国对于改革方案的意见更是相差甚远。一边有日本、德国、印度、巴西等力图增加联合国安理会常任理事国的“四国联盟”,另一边也有意大利、巴基斯坦、墨西哥等反对“增常”的所谓“咖啡俱乐部”国家。
美国东部时间11日,“咖啡俱乐部”在纽约罗斯福酒店举行集会等活动,呼吁以协商一致的方式推进安理会扩大进程。这次颇有声势的活动拉开了安理会扩大攻防战的序幕,新华社记者作为现场惟一记者,聆听了此次闭门会议。
攻防战第一关:程序之争
“咖啡俱乐部”是由反对“增常”的意大利、巴基斯坦、墨西哥、阿根廷、韩国等国组成的松散组织,形成于20世纪90年代初,因为其外交官经常到意大利常驻联合国代表团喝咖啡讨论反对“增常”事宜而得名。据估计,其成员国数目应在20至50之间。
为了在攻防战中先声夺人,“四国联盟”在3月获悉“咖啡俱乐部”将于4月份举行集会的消息后,立即决定采取反制行动,在3月31日提前举行了造势集会。四国在集会上公布了“争常”三步走程序:第一步要求联大于今年五六月间表决通过四国支持的安理会扩大方案;第二步由联大选举新的安理会常任理事国;第三步就修改《联合国宪章》通过决议。
“争常”程序实际上就是日本等四国的“争常”战略,其目的就是要通过投票,按少数服从多数的原则,将它们属意的安理会扩大方案强加到反对阵营头上,速战速决,以实现今年内“入常”的目标。根据四国在集会上公布的扩大方案,安理会可能新增6个常任理事国席位和3到4个非常任理事国席位。
此间外交人士认为,一旦四国赢得程序之争并表决成功,安理会扩大将按它们设想的方案进行,反对阵营则陷于被动。因为,尽管反对阵营还可以在接下来的选举关和修改宪章关进行阻击,但安理会“增常”进程将难以阻挡。因此,阻止四国发动“争常”程序,将四国方案挡在表决关之前,是反对阵营最希望看到的局面。
一方要“争常”,另一方以反对“增常”反制;一方不惜强行表决,另一方以协商一致阻击。志在“争常”的“四国联盟”与反对“增常”的“咖啡俱乐部”之间的安理会扩大攻防战,就这样拉开序幕。
“咖啡俱乐部”:团结谋共识
按照联合国惯例,涉及安理会扩大之类的重大问题,一般应通过协商一致的方式予以解决。针对四国试图抛弃传统“蛮干”的企图,“咖啡俱乐部”在11日下午的集会上打出了“团结起来、协商一致”(Uniting for Consensus)的旗子。
位于曼哈顿中城的罗斯福酒店大堂内当天悬挂着意大利的红、白、绿三色国旗,到处是忙着打探消息的记者,其中不少为日本和韩国媒体工作。当酒店二楼的会议厅大门在下午3时准时打开供摄影记者拍照开幕式之际,笔者趁乱坐到了为芬兰代表团保留的席位上,有幸作为惟一的记者参加了“咖啡俱乐部”组织的闭门集会。
与“四国联盟”由各成员国大使出面组织的集会相比,“咖啡俱乐部”显然要高调得多。组织头领意大利派出了副总理兼外长詹宁斯·菲尼主持会议。其它骨干成员国也大都派来了副部长级官员,如韩国政策和国际组织部副部长千英宇、墨西哥副外长奥拉蒙迪、阿根廷副外长塔亚纳和阿尔巴尼亚副外长哈吉德拉格。第59届联大主席、加蓬外长让·平也出席了会议。中、美、俄三国也派代表与会。
闭门会上,“咖啡俱乐部”主要成员均明确表示反对增加安理会常任理事国,认为“增常”无助于提高安理会的效率。他们还强烈反对在没有共识的情况下,在安理会改革等重大改革问题上草率行事。千英宇在发言中说,在改革问题上采取分裂对抗的办法不可取;缺乏耐心、急于求成的做法只会造成分裂和对抗,给联合国留下“难以愈合的创伤”。韩国相信,安理会改革可以通过协商找到双赢的扩大方案。
据记者观察,在与会的110多个国家中,大多数国家、尤其是阿拉伯国家对协商一致方式表示支持。阿拉伯联盟的代表说,轻易放弃寻求共识的做法可能会给联合国改革带来灾难性后果。《联合国宪章》本身就是建立在协商一致的基础上。
不过,闭门会上也传出了不和谐音。白俄罗斯代表明确表示,支持增加常任理事国,同时增加非常任理事国。土耳其代表在表示各国应努力寻求共识的同时,认为也应为表决作好准备。此外,记者还看到了一些“四国联盟”支持国的代表,如哈萨克斯坦和斯洛文尼亚等,出现在会场。但日本等四国并未得到与会邀请。
闭门会议结束前,与会代表还根据巴基斯坦的建议,决定设立一个非正式工作组,讨论如何争取就安理会改革问题协商一致。工作组将向所有成员国开放。12日,菲尼与安南举行了会晤,向他转达了11日集会达成的共识。
形势发展:对“四国联盟”没利
作为造势活动的一部分,菲尼11日还为驻联合国的各国代表团举行午宴。中国常驻联合国代表王光亚在午宴上致词,对“咖啡俱乐部”提出的“团结起来谋求共识”倡议表示支持。他说,中国期待通过开动脑筋、积极探索,努力寻求一个能够解决所有国家和地区关切的扩大方案。
王光亚还说,从上星期联大审议情况看,许多国家都表达了不赞同为安理会改革设定时限的主张,这充分表明了在安理会改革问题上应尽一切努力寻求妥协、达成协商一致的必要性和重要性。中方的立场明确,在这样一个重大问题上,设定时限和强行表决是不明智的,不利于维护联合国会员国的团结,不利于今年联大首脑会议的筹备和成功,也无助于增强安理会的权威。
据参与午宴的外交官透露,美国代表在午宴上也发了言,重申了美方反对为改革人为设定时限。
中、美、俄这三个安理会常任理事国的立场和“咖啡俱乐部”成员国相似。三国在上星期联大公开辩论上,首次对联合国秘书长安南为安理会改革设定时限的做法提出强烈质疑,让日本等四国颇受震动。但这三大国均表示对所有安理会改革方案持开放态度,这一点和“咖啡俱乐部”的立场有所不同。所以三国可以说是一股中间力量。
大国反对,给四国试图通过强行表决夺取安理会扩大进程主导权的努力蒙上阴影。有日本媒体评论说,四国的“争常”行动遇到了减速器。报道认为,也许日本等国应考虑新的“争常”战略。但是,从目前来看,还没有迹象表明日本等国会轻易放弃“强行表决”的既定战略。如何拉到足够弃权票和反对票,对四国表决之心产生足够威慑,将是“咖啡俱乐部”下阶段的努力方向。
注:作者系新华社驻联合国分社记者。
背景
联合国改革
联合国秘书长安南3月21日向第59届联大提交了题为《大自由:为人人共享发展、安全和人权而奋斗》的联合国改革报告,呼吁各国一揽子接受报告中关于发展、安全、人权和联合国机构改革等方面的改革建议。报告强调,联合国的改革成功与否取决于安理会的改革,并敦促各国考虑联合国改革问题高级别名人小组提出的有关安理会扩大的两个方案。
冷战结束后,联合国的改革问题被提上日程,其中,安理会的改革是联合国改革的重中之重。1993年,第48届联大决定成立安理会改革专门工作组。1997年1月,安南出任联合国秘书长后,开始着手对联合国进行改革。
几年来,每一届联大会议都对安理会的改革问题进行讨论,但因为安理会扩大规模、增加常任理事国和否决权等问题涉及各方利益,导致各成员国对改革方案分歧很大,难以取得广泛共识。
2003年11月,安南任命研究联合国改革问题高级别名人小组,专门就国际和平与安全面临的挑战及联合国改革等重大问题进行研究。2004年12月,该小组提出了有关安理会扩大的两个方案。(阎月凡)
链接
两个方案
安南在3月21日提交给联大的联合国改革报告中,采纳了高级别名人小组提出的安理会扩大两方案。
方案A为6加3,即增加6个没有否决权的常任理事国以及3个经选举产生的非常任理事国,其中非洲和亚太地区各有2个常任席位,欧洲和美洲各增加1个常任席位。
方案B为8加1,即增加8个任期4年、可连选连任的半常任理事国和1个非常任理事国,非洲、亚太、欧洲和美洲将分别获得2个半常任席位。
安理会目前共有15个成员国,其中美、中、俄、法、英为拥有否决权的常任理事国,其他10个为没有否决权的、任期2年的非常任理事国。日本和巴西是现任的非常任理事国。
四种态度
“四国联盟”:
日本、印度、德国和巴西四国力促方案A,争取成为安理会常任理事国。在四国的游说下,非洲也宣布支持方案A。
“咖啡俱乐部”:
明确表示反对增加安理会常任理事国,认为“增常”无助于提高安理会的效率,主张在方案B的基础上扩大安理会。该集团同时强调以协商一致方式解决安理会扩大问题。
中间派:
中、美、俄这三个安理会常任理事国均对安南为安理会改革设定时限的做法提出强烈质疑,同时主张发扬民主,就安理会扩大问题进行广泛磋商。三国还表示对所有安理会扩大方案持开放态度。
东欧:
认为安理会扩大的两个方案均没有涉及东欧利益,对此表示不满,要求为该地区增加1个任期2年的非常任理事国席位。
解析
“四国联盟”利与弊
日本、印度、德国和巴西四国在上世纪90年初为“争常”曾结成“酒俱乐部”。在2003年9月安理会改革被再次提上日程后,四国正式结成攻守同盟。结盟好处在于集中力量,壮大声势,而安南就安理会扩大提出的优先考虑对联合国贡献最大的国家;增加发展中国家对决策进程的参与等涵盖了“四国联盟”的特点。
但是,“四国联盟”也促使它们的地缘政治对手加紧联合,形成如“咖啡俱乐部”这样的组织。同时,也容易使他们一损俱损,如美国“厚日薄德”对四国的负面效应已经显现。
安理会扩大决定权在联大
《联合国宪章》并未就安理会扩大,尤其是“增常”问题的程序作出相应规定。如果四国强行推动联大表决方案A,须获得联合国大会三分之二多数支持才能通过,5个常任理事国在联大表决中不具否决权。 （新华社供本报特稿)
-- 给编辑写信
