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类似机构过多过滥、影响工作效率成为撤并主因，反对者认为不利于政府部门间协调工作，专家称相关改革已成全国难题
核心提示
日前，四川省下发通知，对该省原有79个议事协调机构进行整顿清理，其中29个被撤销。
这项改革目前在四川已引起了一些不小的争议，没有人员编制、没有经费划拨又利于开展工作的临时议事协调机构是否该放在改革的刀锋之上？改革中又该遵循什么原则？
目前议事协调机构的改革已成为一个全国性的难题。有专家认为，新的临时机构建立应由人大通过、行政管理组织法的出台将是破解这一难题的两剂良药。
5月8日，“五一”长假后上班的第一天。王绪恩翻看着办公桌上因假期积累下来的旧报纸。5月5日《四川日报》上的一则新闻吸引了他的目光———《四川撤销29个“领导小组”》。
报道称，中共四川省委办公厅和四川省人民政府办公厅近日联合下发了《关于清理、整顿议事协调机构的通知》，对四川省原有79个议事协调机构进行整顿清理，其中省查办大要案协调领导小组、省“打黑除恶”工作领导小组、省解困再就业工作领导小组等29个机构被撤销。
王绪恩是四川省民政厅基层政权处处长，同时兼任四川省社区建设工作领导小组办公室负责人。在29个被撤销的机构名单中，“省社区建设工作领导小组”名列其中。
“这个领导小组包括了团省委、省总工会等26个成员部门，现在突然撤销，担子都落在了民政一个部门上，今后开展工作将困难异常。”王绪恩说。
一个领导挂职20个组长
知情人士透露，这次改革肇始于四川省纪委的一次调研。
2004年10月，四川省纪委的一份关于四川省临时议事协调机构的调研报告摆到了四川省委书记张学忠的办公桌上。
“过多、过滥。”省委办公厅常委办工作人员黄女士说，这份报告她亲眼见过，其中出现最多的就是这两个词。
黄受四川省委办公厅委托，负责向记者解释这次改革的初衷。
按其所述，这份调研报告的大致内容是：目前全省临时议事协调机构数量较多，设立的随意性较大，从而造成议事协调机构和非常设机构与职能部门重叠交叉，文件比较多，造成政府机构臃肿，并分散省里的主要领导的工作精力，影响工作效率。
黄女士说，张学忠书记当即批示“一定要重视研究，解决问题”。报告随后又转到了时任四川省委副书记刘鹏和省委秘书长郭永祥手中。
“其实省委主要领导传阅这份报告时，都是深有共鸣的。”黄女士说，在省里79个临时议事协调领导小组中，担任这些小组组长的恰恰就是省委、省政府的主要领导。
“原因很简单，有了省领导在小组挂职，领导小组成员打着这些牌子去做事，会事半功倍。”
“有的领导因为分管部门较多，不得不在10多个、甚至20来个议事协调机构或临时机构中兼任相关职务。”黄女士说，很多属于职能部门本身职责范围内的事，为了增加权威性，这些部门往往以领导小组的名义邀请省委、省政府的领导参加，可以想象，仅仅阅读文件、参加会议、准备发言稿就会牵扯掉领导很多工作精力。
黄女士说，更重要的是，很多职能部门被纳入领导小组后，一旦遇到问题，这种多头管理模式往往会出现部门间互相推诿、扯皮的现象；而只要有利可图，有的领导小组甚至与相关职能部门发生争权冲突，最后的结果是反而什么都管不好。
但黄女士没有就此举例。她说，四川省委经过三次常委会议讨论，最后决定对临时议事协调机构和非常设机构“动刀”进行清理整顿，而她所在的省委办公厅常委办被委以操刀手的角色。
多数临时机构要求保留
“接受清理整顿任务后，随之而来的问题是，全省究竟有多少、有哪些议事协调机构我们并不清楚。”黄女士说，由于临时机构以往只凭一个行政命令或者一些领导的意思就成立，设立的随意性很大，有的甚至是擅自成立，清理起来难度极大。
四川省人事厅政府机构编制处余重清副处长说，虽然临时机构没有编制，但它毕竟是一个机构，按规定应该接受机构编制部门的审核，但实际情况是，79个议事协调机构无一例外地逃避了这个审核程序。
省委办公厅人员说，列出79个临时议事协调机构的名单颇费一番周折，无奈之下他们采取了最“笨”的办法：查阅近年来存档的省委、省政府的所有文件，从中一一查找盖有“领导小组”的公章。整个清查过程花去了近两个月的时间。
2004年11月底，四川省委办公厅召集各厅、局等职能部门开座谈会，79个议事协调机构所在的办事部门都列在了与会者名单中。
“这实际上是个改革动员大会，会上省委、省政府要求79个议事协调机构所在的办事机构先进行自查，提出清理意见，究竟是撤销保留还是合并，并给出保留的理由。”黄说。
但最后各机构递上来的79份情况说明报告则让省委办公厅工作人员大吃一惊，绝大多数的部门在领导小组撤留建议一栏中都写下了“要求保留”。
“可以理解，各个部门在撤留问题上都充分考虑了各自的利益，但我们有自己的原则。”黄女士说，在改革临时议事协调机构问题上，省委早就定下了改革的基调：省里要起带头作用，改革自上而下。
具体来讲，中央和国务院已经撤销的议事协调机构、工作任务已经完成的领导小组、法律、法规规定由职能部门来承担的，擅自设立或擅自改变工作任务和职责的，只要符合上面四个中的任何一个条件，这样的领导小组就在撤销之列。“
今年3月2日，四川省委、省政府讨论通过了《关于认真清理、严格控制和管理议事协调和非常设机构的通知》。最终79个临时议事协调机构中，29个机构被撤销，2个机构被合并，48个议事协调机构予以保留。
中共四川省委党校、省行政学院公共管理教研部主任罗振宇教授对四川省的改革表示认同。他说，清理整顿临时议事协调机构是今后政府机构精简的一个方向。
罗振宇同时认为，四川省的改革步伐还可以迈得更大一些。比如在撤销原则上，对中央已经设有的领导小组，在四川的予以保留，而现在国家在机构设置上并不要求上下对应，这说明四川省的思路显然还没有放开，这次改革中遵循按需原则或许更为妥当些。
一个被撤机构的尴尬
“得知消息，我们感到很惊讶。”5月13日，四川省科学技术协会企事业科协部调研员傅义忠说。傅所在的部门是“四川省金桥工程领导小组”办公室所在地，而“金桥工程领导小组”也在此次撤销名单之列。
“金桥工程”是中国科协为推动科技成果转化为现实生产力，于1993年开始实施的一项科技成果与经济应用的搭桥工作。1995年，四川省成立金桥工程领导小组，首届领导小组组长由时任四川省委副书记秦玉琴担任，并将省财政厅、省农业厅等六个部门纳入小组成员，领导小组办公室常设在省科协。
“省金桥工程领导小组不占人员编制，也没有经费划拨，保留这个临时议事机构利大于弊啊。”傅义忠说，科协是个科技群众团体，不是职权单位。在工作中，有了省领导挂职，领导小组开展工作自然方便很多且具有权威性，纳入小组成员的相关职能部门也会真正把金桥工程作为自己的事情来抓。
傅介绍说，有了省里领导的重视和参与，目前四川省有11个市州把金桥工程纳入市委、市政府的目标考核，并作为一把手抓生产力的考核标准。其中9个市将工作经费、表彰经费纳入同级财政预算。多数市州甚至将该工程列入了十五计划和远景目标规划。
一组数据让傅颇为自豪：1993年到2003年10年间，通过金桥工程领导小组搭桥，四川省累计立项6655项，完成4732项，创总产值387.5亿元，增加利税97.5亿元。“可以想象，如果没有这样的议事协调机构的存在，仅仅靠省科协的力量，这些成绩是难以取得的。”
得知撤销的消息后，傅义忠曾向省委办公厅追问过撤销的理由，得到的答复是：虽然中国科协设立有金桥工程领导小组，但该机构属于科协内部组织，且是一个常设机构，而四川所设机构则是一个跨部门的临时机构，两者名称相同但机构性质不同。
“既然是省里的决定，我们也不好过多评价。”但傅表示，省里对撤销原因的解释并不具说服力。
“领导小组撤销了，工作还得继续。”傅义忠说，目前最让他担心的是，领导小组成立10年间，从省、市州到县乡各地方都认可这个“牌子”，突然间撤销，对今后开展工作负面影响极大。
5月15日，中国科协金桥工程领导小组办公室负责人表示，目前金桥工程在全国31个省、自治区及直辖市都设有临时议事协调机构的领导小组，四川省此次取消领导小组的做法让他们很不理解。
“金桥工程是一项公益性事业，如果政府不授权，科技人员在基层牵线搭桥工作中，技术的供给方和需求方难免会怀疑其动机，权威性和可信度将大打折扣。”四川省德阳市金桥工程领导小组办公室主任刘国林则更为着急。
“德阳市上上下下对金桥工程非常重视，除了每年划拨经费外，市政府还从落实编制上设立了金桥工程部，这在全国尚属首例。如今省里撤销了领导小组，这肯定会打击基层的工作积极性。”
目前四川省的改革还没有涉及到地方，刘国林说，“只要有可能，德阳市科协还是想尽量保留市金桥工程领导小组这个机构。”刘说，科协将向德阳市委、市政府打报告，阐明这一观点。
临时机构戴上“紧箍”
事实上，此次对议事协调机构的清理整顿在四川省并不是先例。
一名不愿具名的四川省政府人员称，四川省议事协调机构最多的时候曾多达140个，1996年和1998年省委、省政府曾对全省的议事协调机构进行过两次清理整顿，但力度和规模都不大，对外界也没有进行过报道。
2002年8月8日，中共四川省委办公厅、四川省政府办公厅曾联合发文《关于议事协调机构及领导成员的通知》，将原有的100个议事协调机构经过合并、撤销、改换名称，最后保留44个。
“不到三年的时间，议事协调机构就又增加了35个。”省委办公厅常委办的黄女士坦言，目前临时机构的现状无论是在四川还是全国都已陷入了一个怪圈：清理-膨胀-再清理-再膨胀。
“四川这次改革的最大收获是，除了清理整顿外，我们出台了一套遏制议事协调机构泛滥发展的管理办法。”
黄女士解释，在一段时间内，需要经常组织协调又无相关职能部门承担或工作任务重大，职能部门难以承担和协调，确需设立新的议事协调机构的，要规范审批制度，由相关部门提出书面申请，明确工作任务、职责、撤销的条件或期限等，经机构编制管理部门审核，再经党委常委或政府常务会议讨论决定，由党委办公厅或政府办公厅发文公布。
为配合这个改革，去年年底《四川省行政机构设置和编制管理办法》也相应出台，今后议事协调机构和非常设机构设立、更名、合并、撤销和运行等必须严格按照《管理办法》有关规定，归本级机构编制等部门统一管理。
黄女士说，《关于认真清理、严格控制和管理议事协调和非常设机构的通知》对议事协调机构的职能也做出了明确规定：不能替代职能部门的法定职责，不能超越规定工作任务和职责范围开展工作，严禁从事经济活动。
议事协调机构今后不能下发指示性公文，文件只能以会议纪要的形式印发。
“这样的规定，主要是制约议事协调机构的权限，而倡导各部门间建立一种新的协调模式———联席会议制度。”
根据她的解释，联席会议制度就是在工作中确需协调几个甚至更多部门的时候，由一部门或相关领导牵头，召集相关部门领导开会讨论共同出谋划策、协商解决。
联席会议制度与议事协调机构最大的不同是，前者不设机构，由工作关系代替原来的组织关系。
“目前议事协调机构的改革没有规范可言，这是一个全国性的难题。”中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师毛寿龙说，目前从中央到地方，对议事协调机构都在不断进行清理改革，但总体效果不是很好。
他说，四川省的改革已将临时机构纳入机构编制办的管理，同时倡导联席会议制度，这是个好思路，但这还不够，要想从根源上着手，今后将临时议事协调机构的设立授权人大通过将是中央考虑的一个重点。
国家行政学院法学部杨小军教授认为，至于设立议事协调机构是否该由人大授权、要经过怎样的论证程序、这些机构存在的期限、如何监督及后续动态管理这些机构等问题，法律上并没有给予说明，这些中央都应尽快给予明确，而尽快出台行政机关组织法将是解决这一难题的关键。
本报记者 高明 成都报道
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