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北京市城市问题专家向政府部门汇报相关课题研究成果，预测2008年后流动人口可能下降
2004年1月2日，西铁营村一外来人员向记者出示暂住人口居住卡。日前，北京市城市问题专家公布相关课题研究，建议常住社区的流动人口应享有与户籍人口同等的各项服务与权利。本报资料图片记者薛珺摄
本报讯 北京市城市问题专家最新完成的一项研究预测，北京市流动人口规模不会无限制扩张，2008年以后，流动人口可能呈现高位徘徊甚至略有下降的趋势。专家建议，建立包括流动人口在内的全市居民按居住地登记备案制度，登记备案的流动人口即可享有与户籍人口同等的子女免费接受义务教育、就业、医保、养老保险等权利。
负责这项《北京市户籍制度改革与人口规模调控研究》课题的北京市社科院城市问题研究所副所长冯晓英介绍，这项研究成果的核心观点已经向市政府有关部门汇报。
研究认为，流动人口规模膨胀是首都经济高速发展产生的需求拉力所致，“城市病”不能与流动人口规模的大小直接划等号。提出制定北京城市人口规模调控政策的基本思路应是：通过调整经济政策，实现市场主导下的人口有序流动、合理分布；通过调整社会政策，减轻因外来流动人口工作和生活状态无序以及基层社会管理、服务不到位，造成的人们视觉和心理上的人口膨胀感。
其中，社会政策调整范畴主要包括：就业信息指导、劳动权益保障、出租房屋管理、社会治安综合治理、社区建设等针对外来流动人口、服务导向为主的管理渠道。
目前，北京市实行户籍人口、流动人口“分立并行”的管理体制，即户籍人口由户籍所在地的街道办事处、乡镇政府等负责提供全方位的日常公共管理和服务；流动人口则由乡镇外来人口管理办公室负责提供有限的、以治安防范和出租房屋管理为主的控制性管理。
研究指出，这种“分立并行”的管理体制是外来流动人口始终处于边缘化状态的直接原因，建议以“居住地人口互动治理”取代“户籍属地管理”，实行按居住地登记备案制度，登记备案的流动人口也可享有与户籍人口同等的相关服务与权利。
同时，研究还认为，北京现行的以公安部门为主的协调管理模式，难以满足对外来流动人口由控制性管理向服务性管理转化的需要，建议将流动人口的社会管理纳入城市常住人口的管理体系，由公安部门回归基层政府和社区组织负责。
课题解读
核心观点1
2008年以后，随着国家和北京市产业政策调整作用的显现，流动人口的规模可能呈现高位徘徊甚至略有下降的趋势，人们担忧的那种无限制扩张的局面不会出现。
流动人口不会无限制扩张
课题研究认为，奥运项目及配套设施相继完工将使建筑工人岗位需求量减少
「解读」
北京市社科院城市问题研究所副所长冯晓英介绍，这一判断的重要依据是，预计到2007年，奥运项目及其配套基础设施将全部完工，同时受国家房地产政策调整影响，占北京400万流动人口1/4的建筑工人岗位需求将减少；城市定位、产业结构和“两轴－两带－多中心”空间布局调整，将使北京人口规模和结构趋向合理。
目前，国内劳动力市场供求关系自发调节的作用已经显现，东北振兴、中部崛起、西部大开发等国家产业政策的调整以及中央政府对农村实行的减负和粮食直补等政策，各地户籍制度改革力度加大，会在一定程度上分散外来流动人口的进京压力。
和2003年相比，去年北京新增半年以上流动人口22.2万人，只占常住流动人口的6.7%，前几年流动人口大幅增长的态势已基本扭转。
冯晓英说，流动人口的压力一部分来自人们视觉和心理上的人口膨胀感，这种感受有些是由于基层社会管理、服务不到位、外来流动人口工作和生活状态无序造成的，同时也和北京的城市布局、人口分布不均衡有关。
冯晓英分析，人们之所以高度关注流动人口规模的走势，是因为担心人口规模的无限扩张将导致资源的严重短缺，从而威胁北京的可持续发展。未来几年内，北京地区水、电、能源等制约流动人口规模扩张的硬约束将有所改善，流动人口的压力将可能减轻。
受政策作用滞后的影响，最近几年北京人口规模压力仍然很大，但是流动人口的数量也只是小幅攀升。
核心观点2
打破户籍属地界限，将流动人口纳入街道办事处、乡镇政府、常住社区的日常管理和服务范畴，建立按居住地登记备案制度，凡是登记备案的流动人口可享有与户籍人口同等的子女免费接受义务教育、就业培训、医疗保障、养老保险等项权利。
实行居住地人口互动治理
课题研究建议，常住社区的流动人口享有与户籍人口同等的各项服务与权利
「解读」
专家在调查中发现，许多外来人员谈及在京生活的感受，最多的回答是“受歧视”。其实这种“歧视”既有与北京市民在“待遇”上的不对等，也有人格上的不尊重。目前，流动人口面临的最大问题是不能享有北京市民待遇和进入主流社会，这是“户籍属地管理”模式执行的结果。
冯晓英说，作为户籍制度的补充，人口登记备案制度仅仅是对居住地人口现实情况的一种认定，由于它不与户籍挂钩，不具备吸引外地人进京的额外引力，因而不会对北京人口总量增长构成威胁。
居住地人口互动治理模式内容之一是：以居住地居民而不是户籍居民作为公共服务与管理对象，基层街、乡政府要对辖区的全体居民负责，而不仅仅是对户籍居民负责；辖区的居民，不论户籍、身份是否与居住地行政管理机构属性一致，都依法享有选举和被选举在内就地参政议政和享受公共服务的权利，并承担相应的义务。
在流动人口较多的社区，应按比例配备流动人口身份的居民委员会委员和党组织成员，便于他们代表流动人口表达群体意愿，行使社区民主管理权利。在外来人口聚集区，应鼓励增建各具特色的群众性自发组织，如同乡联谊会、同业协会等组织，通过组织形式，将外来人口的个人行为与集体利益整合起来，从而达到既约束个人行为，又体现集体温暖的双重目的。
同时，流动人口并入街、乡管理之后，增加的行政管理费用应通过市、区财政转移支付加以解决。
核心观点3
北京现行的由公安部门牵头，相关职能部门参加的协调管理模式，难以满足城市对外来流动人口实施全方位管理、服务的需要。建议将流动人口的社会管理纳入城市常住人口的管理体系，由公安部门回归基层政府和社区组织负责。
重新界定公安户籍管理职能
课题研究认为，此举能保证公安部门更好履行治安管理职能
「解读」
目前，外来流动人口管理由控制性管理向服务性管理转化，不再以行政手段限制人口的迁徙自由，而是通过经济、社会政策的调整，实现人口在地域空间的合理分布。
这种宏观调控的职能继续由公安部门承担是不合适的。
专家建议，由市政府牵头设立首都人口综合调控领导小组，主管副市长任领导小组组长。办公室可设在具有宏观调控职能的委（办、局）内。该机构的主要职能将包括：研究和制定相关经济和社会政策，引导人口在区域间的合理分布；建立“人口动态信息系统”数学模型，实时监测全市人口状况，为政府决策提供准确的人口变动信息等。
重新界定公安户籍管理职能
，公安局人口管理处最基本的职能可包括三方面：一、户政管理，包括户籍登记、户籍统计、户籍档案、户籍证件、户口审批等；二、提供公民身份证明，便利公民进行政治、经济、文化、社会活动，保障公民的合法权益；三、为公安部门的基础工作，即治安管理服务。
冯晓英认为，此举将保证公安部门更好地履行治安管理和提供人口基础数据等职能，解决警力不足的困难。
核心观点4
对待外来流动人口，政府应由原来的控制性管理向服务性管理转化，在就业信息、劳动权益保障等方面提供更多的服务，善待流动人口、特别是农民工，不会导致城市人口规模的失控。
善待农民工不会导致人口失控
课题研究认为，北京目前财政收入至少有1/5由外来人口创造
「解读」
外来人口大量涌入造成就业困难、交通拥堵、治安压力大，很多大中城市面临这样的难题。
“北京目前年财政收入已经达到700多亿人民币，其中至少有1/5由外来流动人口创造，不能简单地把社会管理问题归于外来流动人口所致。”冯晓英说。
冯晓英认为，流动人口来京主要是由劳动市场的供求关系决定的。人口问题其实就是就业问题，哪里有就业机会，劳动者就会跟着走。
有资料表明，绝大部分的流动人口来京不是盲目的，无职业的闲散人员仅为10万人，职业乞丐只有一两万人，和400万流动人口总量比，只占极少数。
公安机关也证实，半年以上流动人口的犯罪率相对很低，绝大多数都是守法公民，犯罪率较高的多是半年以下的流窜犯，这种犯罪并不具有地区性质。
“流动人口在京生存发展的成本和风险远远高于本地人，绝对不会因为北京减免一些费用就都往北京涌。”
冯晓英认为，改善对流动人口的态度是北京构建和谐社会的关键。
本版采写：本报记者谢言俊
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