众多园林出租房屋以填补财政差额拨款造成的经费不足，专家认为，作为“公益性资产”，政府应向园林单位提供充足财政保障
本报记者 秦文 吴学军 北京报道
本版摄影 本报记者陈杰
核心提示
自上世纪九十年代以来，北京市众多园林通过出租房屋等形式来填补财政差额拨款所造成的经费不足。另一方面，由于历史原因，一些园林单位的房屋被单位或个人租用占用，至今未予解决。
出于筹集自身运转资金之目的，公园出租房屋的行为虽然已违规，但文物及园林主管部门对此一般表示理解，甚至默许。
专家认为，公园作为“公益性资产”，国家应尽量向其提供充足的财政保障，杜绝其从事违规经营的一切借口。
也有人士认为，需要在公园和管理部门之间插入一个开放性、社会性的民间机构———理事会，通过理事会的工作对公园的一切经营活动进行监督。
5月24日，圆明园管理处对外宣称，就湖心岛出租一事，已经与承租人达成提前退租协议，并开始对湖心岛上的房屋进行整治。
同一天，海淀区副区长于军表示，要坚决清除与圆明园功能不一致、环境不协调的经营、活动项目，使其符合圆明园遗址公园的内涵和环境氛围。
1993年，圆明园管理处以经费紧张，福海中央的湖心岛长期闲置为由，将岛上的7间房屋出租给两名相声演员。每年收取5万元租金。
“圆明园的一举一动，是值得北京其他一些公园引以为戒的。”5月17日，北京市园林局一位退休人士对记者说。
据了解，北京市有大小公园130多个，其中一半以上公园内部保留有古建或文物遗迹。
这位退休人士说，在上世纪90年代，出租房屋作为公园自筹资金的一种主要形式，在北京市很多公园出现。
而由于历史原因，北京市还有一些公园的房屋被单位（个人）租用或占用，至今未予解决。
2005年2月，建设部关于加强公园管理的文件中，要求全国各地将公园经费纳入政府公共财政预算，任何单位和个人不得擅自改变公园的功能，擅自出让、转让公园或改变公园用地性质。
但从现在来看，北京园林的租占问题仍是一个悬而未决的难题。“历史遗留的问题会在历史发展过程中得到解决，发展中出现的问题也会在进一步的发展中得到解决。”上述园林局退休人士说，虽然很多园林职工都认为公园存在的问题未来都可以解决，但是未来有多远，没有人说得清。
出现裂缝的古塔
良乡塔开裂了。夏日的余晖下，北京西南郊这座2100多年的古塔一层的裂缝清晰可见。管理者却表示，他们只是古塔的承包经营人，维修不归他们管。
作为北京市惟一的仿木制楼阁式塔，1979年8月21日，良乡塔同圆明园遗址一起，被列入北京市第二批文物保护单位。20年后的1999年，良乡塔和其所在的昊天公园一起，被当地政府整体出租给了私人，租期70年。
在关于良乡塔的“租赁合同”中，出租方为房山区政府良乡办事处主任赵淑芳，承租方为北京电业土石方工程公司经理杨永军。
合同称，“为进一步深化企业改革，转换企业经营机制，增强企业活力，发展繁荣良乡地区旅游事业，经研究决定对良乡昊天公园实行租赁经营（整体出租并将经营权移交给承租方）”。
合同同时注明，此次出租的固定资产近4000万，流动资产15万余，其他资产及土地使用权1000万余元，从1999年10月1日起至2069年9月30日止；租金每年一付，一次付15万元；设备的维修、保养、保护费由承租方自行支付。
但是关于承租方每年应投入多少经费用于维护良乡塔，合同没有规定。
现在的昊天公园，门票5元，游人寥寥，公园管理处一名工作人员称，他们的经营基本上都是亏损的。
该工作人员介绍，昊天公园管理处共有职工5人，隶属于北京电业土石方工程公司。
“杨永军有的是钱，她租这个公园和古塔绝不是为了赚钱，她信佛，租下这里其实是为自己念佛用。”房山区政府一位认识杨永军的人士称。
良乡镇政府一官员则表示，将昊天公园租赁出去，主要是考虑当地财政紧张。
以园养园
经费紧张几乎是所有公园出租房屋或土地的理由。
10年前，北京市一位园林局副局长在园林系统的一次讲话中，对本市一家公园与外部开展股份制合作，将现有土地划拨出来，让一家港资企业承包建酒店的方式大为推崇，他说“这样就把土地盘活了，还给公园带来了经济效益”。
北京市宣武区园林局余小群主任回忆当时的情景说，当时很多事业单位也在大力发展三产，效益好的单位就总有奖金发放。公园属于事业单位编制，大家工资都不高，所以政府提出的“以园养园”口号很快得到了公园职工的支持。公园领导们考虑最多的就是怎么利用公园现有的资源，发挥其经济效益。
以颐和园为例，1998年，曾是江青寓所的颐和园排云殿东的介寿堂被一位新加坡商人租用；毗邻介寿堂的无尽意轩被一家法国人租用；南湖岛广润灵雨祠（俗称龙王庙）西边的大四合院随后被新加坡人开办的一家公司租用，包括四合院后面的餐厅在内，年租金100多万元。
1999年10月13日，香港《华声报》载文“英法大款安家颐和园”，对外国人租用颐和园院落的事情进行了报道。文中说，有的外国人一年花上八十万至一百万元便可住进当年慈禧住过的排云殿下面的宅院。长廊北侧一带的院子，有德、法、英、荷等国四五户人家居住。据颐和园一位负责房屋出租的经理介绍，像排云殿下面这样的两进院，由于是慈禧、周恩来、江青都住过，年租八十万至一百万元，其他的则三十万至六十万元不等。
这一系列消息经披露后，很多市民提出质疑，还引发了一场关于皇家园林能否对外出租的讨论。之后，颐和园管理处将此情况申报北京市有关部门，在权衡各方利弊后，北京市政府表示：皇家园林尤其是世界文化遗产出租房屋不利于文物保护，也有火灾隐患，应予停止。
2005年5月21日，在曝出圆明园出租湖心岛事件后，颐和园管理处对颐和园内的房屋古建进行了普查，得出结论：颐和园古建7万平方米，外单位占用26100平方米，颐和园自主经营8165.82平方米，没有公园方主动出租现象。
文物部门的无奈
如果说在当年颐和园房屋出租事件中，文物管理部门还因为没有相关的法规支撑，难以提供充分的理由，形成统一的意见，那么2002年重新修订的《中华人民共和国文物保护法》则提供了明确的法律依据。
该法第二十四条规定国有不可移动文物不得转让、抵押。建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所的国有文物保护单位，不得作为企业资产经营。
第二十五条同时规定，非国有不可移动文物转让、抵押或者改变用途的，应当根据其级别报相应的文物行政部门备案。
但文物部门在很多方面却仍显得无能为力。
市文物局一位负责人曾在圆明园出租湖心岛四合院被公开后，向记者诉苦：有的市民跑来文物局质问，发生在文物遗址公园内的事情，为什么听不见文物部门的声音。可这哪是文物部门能管的事？公园属于园林系统，文物局能管的仅仅是公园内的古建，即使是古建周边的花花草草，文物局都没有管理权。而湖心岛上的房屋不属于古建，文物局很难插手。
2004年夏天，得知良乡古塔被出租的消息后，北京市文物局立即派人前去了解，当证实消息确凿后，文物局开始与房山区相关部门进行交涉，希望当地政府能解除这一租赁合同，但至今没有进展。
房山区文化委员会邢副主任表示，目前要改正还不可能。他表示，昊天公园和良乡古塔承包给私人经营是在新的文物法出台之前，“如今要终止合同，我们根本没钱补偿给承包者，还需重组人员看守，区里也没办法接管过来。”
“文物单位有时候很可悲”，北京市文物局长梅宁华说。
2004年年初，地坛公园没有经过文物部门审批，自行决定在园内主体部分举办冰灯展，北京市文物局得知后，认为在文物主体部分举办冰灯展严重破坏文物整体风貌，于是诉诸法律，要求对地坛公园实行强制执行。
“这是一桩显而易见的违法案例，地坛公园管理处作为管理方对文物保护不力，属于渎职，要负全责。”梅宁华说。
但是法院最后的判决是，责任由地坛公园和举办灯展的个体户共担。而个体户早就逃之夭夭。结果这件案子就无法执行。
文物局的执法人员抱怨：“这个结果跟判文物局败诉有什么区别？”
管理部门的经费难题
文物部门有说法，园林部门也有怨言。
园林系统一直是财政差额拨款的事业单位。北京市园林局计财处处长刘岱介绍，目前市园林局每年的经费中，30%来自政府拨款，70%主要来自市属11大公园的门票和经营收入。
刘岱说，原则上讲，支出—收入＝补贴，收入不抵支出部分由市政府全额拨给，实际上，北京市财政的拨款是固定一个基数，每年以5%的比例递增。刘岱介绍，北京市属11家公园中，除颐和园、天坛、北海、香山为盈利单位外，玉渊潭、陶然亭、紫竹院、北京植物园等7家公园都是亏损大户。为了平衡这些亏损的兄弟单位，北京市园林局长期推行一种“统收统支”的资金分配方式。每年要分别补给每个亏损公园上千万，公园才能维持运转。
每年下半年，各公园根据自身运营情况，将公园来年的收入、支出、补贴、上缴等资金列一个预算，报北京市园林局，经市园林局核实后，列一个总数报北京市财政局。财政拨款划拨后，再由园林局根据公园的预算分发各公园。
“这是我们园林系统内部的一个承包制。反正分给的就是这些钱，至于公园怎么分配，由公园自己决定。多不退少不补。”刘岱说。
对于打包下拨的费用，如何分配虽然是公园自己的事情，但据记者调查，除了颐和园、天坛、北海、香山几家外，其他亏损单位的分配非常相似，经费的70%—90%用于职工工资发放，其他作为办公经费和日常维护使用。
“虽然政府财政每年以5%的比例递增，但是相比公园支出的增大，这个递增微乎其微。”刘岱说。
这个巨大的资金缺口，被园林职工认为就是公园需要通过各种渠道自我筹集的部分。
“我们探索了很多种创收形式，包括在公园里开餐厅、出租店面或柜台给小商贩、兴建娱乐设施等，但公园最多的还是房屋建筑。”一位颐和园的退休职工说，后来不允许公园设摊儿叫卖，公园可以利用的资源越来越少了。而房屋出租就被认为是创收最快的渠道。
而宣武区园林局的统计显示，公园房屋出租占到了公园总收入的20％－30%.
“按道理（房屋出租）这都是对国家公共资源的不合理利用，但是这个收入也不是说进了某个个人的腰包，是为了填充因财政差额拨款而造成的经费不足。所以，园林部门对此也是默许的。”宣武区园林局办公室主任余小群说。
人员负担越来越大
在公园陈述的诸多困难中，人员经费成为最大的困扰之一。
北京市园林局公园处人员介绍，公园从早上六点开门至晚上九点关门，没有双休日，没有节假日，必须保证天天开放，保洁、票务、绿地养护、服务、道路维护、保安等都必须保证，这就要求公园具备充足的人员。
宣武区万寿公园一位工作人员称，去年公园门票收入30万，公园职工40多人，仅工资发放，每人每年至少3万元。由于办公经费和人员工资是打包下拨的，有的时候只能是压缩办公经费来发放工资。
但是不容忽视的是，公园职工中还有另一部分人员。那就是公园在收回被占用的土地时接纳的曾在该土地上长期生活工作的人。
圆明园里，这部分人被称作“本地的”，以区别于分配进公园管理处的“外来的”。
在解放后长达半个多世纪的历史中，圆明园一直处于废弃和占用的状态。海淀区四季青乡27个村的700多户农民居住生活在此。
1999年，北京市市委、市政府在国家文物局的支持下，决定对圆明园遗址进行保护和修缮。在这一思路的引导下，北京市和海淀区两级政府先后投入资金约7.2亿元，用于搬迁园内785户居民和12个驻园单位。
搬迁同时还有一个条件：圆明园管理处接纳因搬迁而产生的剩余劳动力。于是，1000余名搬迁农民成为圆明园管理处的正式职工。
在编制和待遇上，这些职工同其他园林系统的职工没什么区别，他们的工资也由公园管理处统一发放。
“这带来的问题是人员负担越积越大。”颐和园原总工程师耿留同说。由于历史原因，园林绝大多数湮没在呈爆炸状发展的人口中，很多公园就是在这种住户搬迁土地收复中，接纳了一部分社会剩余劳动力，这一方面帮政府解决了困难，另一方面也加大了自身的运营成本。
据报道，作为处级事业单位的圆明园拥有1700余名员工，而颐和园、天坛等公园人员也在千人之上。有专家称，不改变这种现状，会使公园行业运转处于一种“亚健康”状态。
颐和园的收房行动
与公园方积极主动地出租房屋经营创收相比，有一种公园房屋出租方式却是公园管理部门不想接受而被迫接受的。
慈禧的曾孙那根正1992年进颐和园工作，分在了房产办公室。主要工作就是解决历史遗留下来的颐和园产权纠纷问题。据他称，当时，颐和园内被租住、借住、占用的房屋共有二三十处。
其实颐和园的房屋出租，民国时就有，解放后，在确保人人有房住的宗旨下，又有很多单位把职工宿舍安在了颐和园，以承租人身份与颐和园管理部门签署协议，向颐和园管理部门交纳一定的房屋租金。
“文革”中，这种租赁关系被切断，承租人不再向颐和园交纳房租。
从上世纪90年代初开始，随着国家对历史名园重视程度的加大，租占名园的行为开始被纠正。颐和园开始了收房行动。
恢复耕织图被认为是颐和园近年内出手最漂亮的一次收房行动。
耕织图景区始建于清乾隆十五年（1750年），是一处以河湖、稻田、桑蚕等江南水乡风情景观为主的景区，蕴涵了“男耕女织”的思想。1860年，被英法联军烧毁。
北平解放时，中国人民解放军总参谋部接管了耕织图景区区域。之后，这里成为两家企业的厂址。
1998年，两个工厂交与北京市地方管理，北京市政府经多方论证，决定恢复耕织图。在北京市政府的努力下，颐和园获得对两厂的优先购买权，耕织图区域重回颐和园怀抱。
“类似这样的收复，这几年我们做了很多”。那根正说。与海淀区邮局颐和园分局的那次谈判被他认为是自己经历的最艰难的一次谈判。
颐和园东宫门外的北朝房，在日本侵华时期被海淀区邮政局租用，成立颐和园邮政分局，一直延续使用。“文革”后，邮政局不再向颐和园管理处缴纳房租。
从1994年开始，那根正和同事就不断进行着收回北朝房的努力，但问题一直悬而不决。
有一个笑谈可以体现这场漫长谈判的艰巨性。颐和园邮政分局的办公室主任跟那根正说：“你知道我们局长姓什么吗？姓沙（杀），宁可杀头，也不交还北朝房。”那根正乐了，说：“真巧，你知道我们园长姓什么吗？姓阚（砍），砍头不要紧，只要北朝房。”
1998年，北京市邮局系统和北京市园林系统召开协调会，参加会议的北京市副市长拍板，北朝房交还颐和园，市政府拨款建新邮局供颐和园邮政分局使用。
于是，在颐和园申报世界文化遗产之前，北朝房被租用76年后，回归颐和园。
“但至今，因历史原因租用占用颐和园房屋的，还有70%因为各种原因一时没法收回”，那根正说，“我们更多的是重新明确了颐和园的产权，与绝大多数租住单位重新建立了租赁合同。虽然房租只有0.2元/平方米，但颐和园在乎的是这个权利。只要他们承认了住的是颐和园的房子，收回就只是时间问题了。”
北京四坛的历史难题
与颐和园相比，北京四坛的现状似乎更难让人短期内看到希望。
2004年9月，北京市文物局长梅宁华提出，中央电视台长期占用月坛核心部位祭坛，作为备用发射塔，导致月坛长期不能恢复古貌。
由于历史原因，20世纪50年代末，中央电视台发射塔在月坛建成。在玉渊潭发射塔建成前，这座发射塔一直是中央电视台发射主力。玉渊潭发射塔投入使用后，月坛的发射塔作为备用塔，一直保留至今。中央电视台的态度是，可以搬，但要给我们建个新的发射塔。
天坛外坛西北角，几十年来被隶属于国家广电总局的582电台占去4400平方米，582电台在这里设置了13组高约50米的天线。
2000年6月，天坛计划修缮北外坛坛墙，与电台协商未果，电台段100米古坛墙没能修缮。天坛公园及社会各界人士多次呼吁该电台搬出天坛，至今未果。
5月22日，地坛东侧一个翻修不久的题写着“乙十六”匾额的院落内，一座高高的现代化建筑掩映在青砖白墙中。3位小姐“客气”地拒绝了记者的进入：这是一家私人会所，谢绝参观。
日坛公园内的钟楼，在清朝道光年间失火烧掉了一层，是园中的主要古建筑之一，正被某瑜珈训练班占用。
作为全国政协委员，国家文物局长单霁翔在2005年的“两会”上，提交了《全面推进北京天坛、地坛、日坛、月坛腾退整治工作》的提案，建议将四坛文物保护及环境整治工作列为北京市文物保护重点项目，尽量按历史原有规制恢复完整的坛庙格局。
“这些历史问题一定会在发展中得到解决的，但是完全解决，至少还要30到50年。”颐和园原总工耿留同表示。
公园内的职工“禁区”
两年前，那根正调到颐和园游客投诉接待站工作。本以为主要受理服务质量投诉的他，两年间接到投诉最多的居然是关于藻鉴堂。
游客们问的最多的是“既然是公益性公园，买了门票，为什么游人不能进入？”
其实不仅游客，那根正自己以及颐和园的很多职工也没有去过藻鉴堂。
这块占地26100平方米的地方，四周密密地栽种了高大的杨树，与颐和园形成一个天然的屏障，从外面看，只能依稀辨出杨树后似乎都是两层的小别墅。站在“游客禁入”指示牌前的保安称，里面是北京市老干部活动中心，中心的保安、保洁等服务人员自成一家，不受颐和园管理处管理。
解放后，藻鉴堂就成为北京市政府的下属单位，近十多年来，藻鉴堂一直是北京市离退休老干部的修养活动中心。
上世纪80年代，末代皇帝溥仪的弟弟溥杰曾就此状况在全国两会上提交提案，希望能将藻鉴堂返还颐和园，至今未果。
实际上，除了公园主动或因历史原因被动出租房屋外，这样的房屋被占用形式令公园方无可奈何。
八大处公园内的虎峰山庄曾是陈希同的个人别墅。北京市检察院的案件纪录中，记录了1990年至1992年，时任北京市市长的陈希同指使、纵容王宝森动用财政资金，在北京市八大处公园和怀柔雁栖湖修建了两座豪华别墅，违规建造别墅及购置设备款共计人民币3521万元，其中之一就是指虎峰山庄。
现在的虎峰山庄，平时对外开放营业，山庄有三个大小不等的会议室和各种室内娱乐项目，可同时接纳100人住宿。
谁的公园？
圆明园事件发生后，从专家到公众，最大的质疑莫过于“公园到底是谁的”这一点。中国政法大学行政法学者何兵对此的理解是，公园属于“公益性资产”，公园管理方只是资产的管理者，而不是所有者，就没有权利将公园出租经营，同时，其他个人或部门也不能依靠特权侵占该资产。
北京学者仲秋则认为，名义上，公园资产是国有的，但实际上，“公益性资产”的产权是模糊的，在一定程度上为单位所有，管理单位拥有处置它的相当大的自由裁量权。
仲秋认为，在一个公园内部，当同时存在经营性资产与公益性资产时，管理单位通常倾向于扩大经营性资产的范围，把公益性资产悄悄转化为经营性资产。这在很多收入较少、不引人注目的城市公园时有发生。
“管理单位之所以这样做，是因为公益性资产的财政支持体系是扭曲的。由于政府未能意识到公益性资产的特殊性，而不愿给予其全额财政拨款，管理单位不得不自找门路。”仲秋分析说。
北京市风景园林学会秘书长景长顺正在准备做一个关于如何认识公园价值的课题，他说这个课题的主体不仅指大众，还包括政府。没有政府充分的财政支持，公园就很难全面发挥公益性。
“最好的途径当然是由国家或北京市出台一个统一的法规，杜绝这种出租房屋现象，同时加大财政拨款，保证公园正常运作。”北京市宣武区园林局主任余小群说，经费没法解决，公园就永远没法停止经营创收。
北京市园林局的一名工作人员则提出了一个新的公园管理模式，他说这一新管理体制必须制约管理单位对公益性资产的支配权。
新模式将在园林局和公园之间，插入一个开放性、社会性管理层次———理事会。理事会可由热心公益的社区居民，法律、文化等领域的专家，政府官员等多人组成。理事会成员有一定任期，他们定期开会，拥有重大事项的决策权和日常监督权。
这名工作人员表示，这套新体制也需要有一个坚实的财政基础。政府应当尽量向文物、园林单位提供充足的财政保障，杜绝其从事经营的一切借口。同时，理事会也可以进行募捐活动，以缓解经费压力。即使是合理的经营性活动，也要接受理事会的监督，更要接受财政和审计监督。因为，由此所带来的收入，都属于公共财政范畴。
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