官员问责制已成为政治生活中的一种可取的趋势。但这一问责制似乎在财政纪律、及具有法律效力的预算案面前失效了。

　　又到了每年一度的审计风暴季节。6月28日，十届全国人大常委会第16次会议开始审议2004年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告。国家审计署署长李金华报告说，在对38个中央部门2004年度预算执行情况进行审计后，查出各类违规问题金额90.6亿元，占审计资金总额的6%。

　　审计风暴自1996年就开始刮起了。当年，国家审计署首次向全国人大常委会提交审计报告。1999年，审计署第一次点了部委机关的名，引起舆论极大反响。2003年审计署首次全文公布审计报告，点了4个中央部委的名，曝光了一批大案。去年，审计署点了更多部委的大名，并在去年年底向社会公布了整改结果。

　　可以说，审计报告透明、公开，舆论的反响也越来越强烈，审计后的问责制度似乎也越来越严厉。不过，令人遗憾的是，自审计署向全国人大提交审计报告以来，报告所列问题年年都差不多，而至少从披露出来的案情看，问题似乎越来越严重，违犯财政纪律甚至违法的势头，似乎并未受到有效遏制。

　　症结首先在于，财政预算制度的完善进程似乎滞后于审计，从而很多漏洞没有得到及时修补。从预算形式看，预算项目过粗，大笔资金可由部门首长随意支配，从而给各部门挪用、滥用财政资金提供了便利。从预算制度看，财政年度始于年初，然而，全国人大要到3月份才开会审议财政预算报告，人们不能不怀疑，头三个月的政府预算是否具有法律依据？从预算编制程序看，整个预算编制过程基本由财政部门控制，留给全国人大审议的时间过于短暂，使其无法有效地行使预算权力，预算中存在的问题也就无法得到事先矫正。

　　今年的审计报告中又列举出了一些新问题，那就是，大量财政收入和支出，似乎根本就没有进入预算管理范围。比如，2003年，18所中央部属高校未经批准收费、超标准超范围收费等达8.68亿元，部分高校在招生入学环节的违规收费和不规范收费尤为严重。类似这样的收入，按照财政原则，是应当纳入预算进行管理的。

　　当然，光有制度，没有责任追究机制，制度也不可能正常运转。李金华报告说，去年审计报告列举的问题，除国家体育总局动用中国奥委会资金尚未落实整改外，其他部门和地方政府都已纠正违规行为，追究有关人员责任。截至今年3月底，已向司法机关和纪检、监察部门移送各类案件线索222起，有762人（次）受到党纪政纪处分或被移送司法机关处理。

　　不过，人们注意到一个现象，被追究行政和刑事责任的人，级别最高的是司局级。然而，这样的审计整改，未免有点“雷声大雨点小”。各部委被审计出来的问题，下级官员确实应当承担直接责任。但人们无法想象，一个部门滞留数十亿拨款，或挪用资金修建办公楼或所谓的培训中心，诸如此类的问题，若没有更高级官员的默许或批准，下级官员怎能自作决定？即使更高级别的官员确实不知情，恐怕也应承担间接责任。

　　官员问责制已成为政治生活中的一种可取的趋势。但这一问责制似乎在财政纪律、及具有法律效力的预算案面前失效了。这有可能是因为，在很多人心目中，财政问题似乎不算什么大问题。尤其是在审计报告所披露的国家部委的财政案件中，钱基本上没有进私人的腰包，同样用在公家身上了，似乎更是无伤大雅。

　　这样的观念恐怕该改变了。财政问题是政府的核心问题之一。财政收入来源于纳税人，政府在征收税收的时候，附有一个隐含的承诺：政府将按照人民的意愿使用资金，以增进人民的福利。人民乃是基于这一承诺而承担纳税义务的。因此，对于从纳税人那里征收来的每一分钱，政府都须负起责任，使之被用于纳税人的代表所批准的用途中。这是一个责任政府对人民所应承担的根本责任。

　　正是由于这一缘故，政府必须在人大审议表决之后，才可以动用财政资金。而人大表决通过的预算案，也就具有等同于法律的约束力。若行政机构或其下级部门可以随意在预算收入之外另谋财政收入，或者随意改变资金的用途，那就是违反纳税人的意志而滥用他们的财产。若这样的情形成为惯例，纳税人必然会对政府的诚信产生怀疑，从而使政府赖以形成的根基动摇。

　　要维持政府与人民之间的正常关系，政府就必须从民主与法治两个方向强化财政约束。首先，将税收、预算更为有效地纳入人大的控制之下，在预算编制过程中，人大的介入需大幅度提前；人大常委会也应拥有更具体的财政监督权，应将财政问题更有效地纳入到法律监管之下。比如，对于审计报告所查处的问题，不仅要追究直接责任者的行政与刑事责任，恐怕也应追究部门主管的行政与政治责任。

　　只有完善财政预算与监督制度，强化责任追究机制，每年一度的审计报告，才会一年比一年干净。