（2003年11月01日文章）10月8日至11月7日，三名中国医生前往以色列接受了一项特殊培训--突发事件后的创伤抢救。有反恐专家认为，在反恐成为全球头号任务的背景下，这一事件从某种程度上透露出一个信息：中国的反恐“方阵”从中央到地方、从官方到民间、从治安部门到各个领域已开始全方位启动。

　　“类似莫斯科人质劫持案的事件会在中国出现吗？”

　　“恐怖主义对中国安全的威胁有多大？”

　　“如果出现大规模的恐怖事件，中国有无能力应对？”

　　方玉泉“啪啪啪”一连提出三个问题。方是北京的一位退休教师，见到记者时，他拿出了最近关于发生在菲律宾、印尼、俄罗斯等地的恐怖主义事件的报道。显然，接连不断的血腥事件，让他对中国自身的反恐状况异乎寻常地关注起来。

　　细心的方老师注意到媒体还刊载了这样一条新闻：10月23日，以色列哈代拉自杀性爆炸事件的硝烟还未散去，来自中国的3名医生在以色列接受了抢救培训。

　　据了解，这次培训主要针对突发事件中的伤员，整个过程都在模拟环境中进行。以色列驻华使馆官员向本报记者介绍，由于频频发生自杀性爆炸事件，以色列在处理突发事件方面已经形成救护、运送、接应等一整套完整的体系，也积累了很多经验。

　　“事实上，3名中国医生在以色列受训，从某种程度上透露出了这样一种信息：中国的‘反恐方阵’从中央到地方、从官方到民间、从治安部门到各个领域已开始全方位启动。”一位反恐专家评述说。

　　“东突”是主要恐怖威胁

　　目前对中国安全构成潜在威胁的恐怖主义势力主要是什么？中国国际战略学会反恐怖研究中心特约研究员胡联合博士分析说，“最突出的还是‘东突’势力。”

　　“对新中国而言，一直到上世纪80年代前，恐怖主义活动还比较少，从80年代开始，陆陆续续出现了一些劫机事件。”在胡联合的印象里，1983年中国民航飞机被劫持飞往韩国是较早的一次，“此后大部分被劫持飞机的流向是台湾。”

　　专家指出，20世纪80年代到90年代初，劫机是中国恐怖活动一个很突出的形式。“在我的记忆里，有时一年要发生好几起。”一位反恐专家说。

　　劫机事件频繁发生的主要原因，是当时台湾当局为劫机者提供庇护，甚至捧为“英雄”。在国际社会的压力下，台湾当局后来不得不改变这种做法，因此在90年代后，劫机事件逐渐减少。

　　我们应对劫机事件的方式和理念，在这个过程中也经历了一些变化。在早期，强调绝不妥协的原则，鼓励机组人员和乘客同劫机者作斗争。1990年发生了广州“白云机场事件”，造成3架飞机报废，130多人死亡后，有关部门确立了在反劫机中以保护乘客和飞机安全为第一要义的原则，不再鼓励机组人员和乘客同劫机者正面交锋。

　　“但是这一国际通行的原则在‘9-11’劫机撞楼面前遇到了挑战。”中国人民公安大学王新建博士说，“是人质的生命第一，还是尽快制止恐怖分子的行为、避免更大的损失，成了一个两难的问题。”有媒体注意到，在我国近期进行的多起反劫机演习中，均出现了机组人员在地面指挥下迷惑劫机者，制服罪犯的情节。

　　与劫机事件在上世纪90年代逐渐减少相比，“东突”势力的分裂恐怖活动逐渐成为了中国面临的主要恐怖主义威胁。

　　“‘东突’分子的目标是把新疆从中国分裂出去，建立所谓的‘东突厥斯坦国’。”社科院新疆发展研究中心主任马大正说。

　　马大正对“东突”恐怖主义问题颇有研究。据他介绍，进入20世纪90年代后，部分“东突”势力的活动开始以恐怖暴力为主要手段，其标志性的事件是1990年4月5日发生在新疆阿克陶县仁乡的恶性恐怖事件。

　　据中国国务院“东突”问题白皮书透露，组织策划此次事件的是“东突伊斯兰党”，当时恐怖分子劫持10名人质要挟政府，并在交通要道炸毁2辆汽车，残杀6名武警官兵，还用冲锋枪、手枪等武器向被围困的政府人员射击，并投掷炸药包和手榴弹。

　　这个事件之后，“东突”恐怖分子在新疆进行了一系列的恐怖活动，“到1997年时达到了顶峰。”马大正说。在这一年爆发了伊宁打砸抢骚乱事件和乌鲁木齐公共汽车爆炸案。

　　在伊宁事件中，恐怖分子高喊“建立伊斯兰王国”等口号，袭击平民，捣毁商店，烧砸汽车，杀死7名无辜群众，致使200多人受伤，30多辆汽车遭毁坏，两间民房被烧毁。

　　乌鲁木齐的公共汽车爆炸案，造成3辆公共汽车被炸毁，包括维吾尔族、回族、柯尔克孜族、汉族群众在内的9人丧生、68名乘客严重受伤。一位当地人说，在那之后的半年多时间里，她宁可走着上班也不坐公共汽车。

　　“在此期间，中国政府对恐怖组织进行了坚决打击，有效地遏制了他们的活动。但是由于这些组织往往和国际恐怖势力连在一起，又常常打着民族自决、宗教自由的幌子，得到了一些国家的支持，有藏身之地，有武器和资金来源，因此很难在短期内予以根除。”马大正说。

　　“9-11”背景下的中国反恐

　　“9-11”无论是对世界还是中国而言，都使反恐进入了一个新阶段。

　　“一个重要的变化，就是恐怖主义生存的国际空间受到挤压”。胡联合博士指出。在“9-11”周年前后，美国和联合国先后把“东突”恐怖势力中的一个组织--“东突伊斯兰运动”列入了恐怖主义名单。

　　“反恐的一个基本特点，就是单凭一个国家的力量难以进行。”现代国际关系研究所反恐怖研究中心主任李伟说，“因为恐怖分子往往分散在各个国家，其经费、武器来源往往有多个渠道。美国前不久公布的国家安全战略报告就称，尽管美国军事在全球遥遥领先，经济实力独一无二，但仅靠自己仍难以根除恐怖主义的威胁，必须寻求必要的国际合作。”

　　在这种情况下，中国反恐获得了有利的契机，除了与美国合作外，还加强了与中亚各国的合作，消除“东突”势力生长的土壤。而在阿富汁战争中，一些与基地组织关系密切的“东突”组织被打散。

　　“‘东突’显然感受到了压力，”中国人民公安大学博士王新建说，“他们的活动在‘9-11’后不得不有所收敛。”

　　据马大正研究员的分析，目前“东突”有三点动向需要注意：一是试图淡化自己的暴力恐怖色彩；二是企图争取新疆问题国际化，走达赖的路，打“民族”牌、“人权”牌；三是试图联合起来。目前“东突”内部组织林立、人员分散，主要分布在土耳其、阿富汗、中亚和欧美四个方向。

　　“不管‘东突’势力怎么变，他们搞分裂的主张不会变。”王新建说，“前不久‘东突’在欧洲召开的一次会上就宣称要成立正规军，并扬言要破坏一些具有战略意义的目标和国际影响的活动。”

　　从“拍板模式”到协调机制

　　那么，恐怖主义对中国的威胁到底有多大？如何评估它对国家安全的影响？专家们认为，就目前而言，恐怖主义还构不成对中国国家安全的主要威胁，对此我们不能“反应过度、草木皆兵”。

　　“以最突出的‘东突’恐怖势力为例，目前它组织松散，装备也多是土制枪弹，即无法与我们抗衡，与国际恐怖势力相比实力也相差甚远。”社科院新疆发展研究中心主任马大正说，“只要我们工作做得到位，中等规模以上的恐怖主义事件可以避免。”

　　“尽管不是主要问题，但由于恐怖主义的随意性和不确定性，对它的防范和处置容不得半点疏忽。”现代国际关系研究所反恐怖研究中心主任李伟说。这一点，“9-11”后从高层到民间已达成了共识。

　　事实上，在“9-11”事件发生后不到一个月，中国即已开始着手建立一整套反恐协调机制。这套机制不仅仅是针对“东突”，而是全方位多领域遍布全国。在中央层面上，成立了反恐协调领导小组，公安部的反恐局也新近亮相并开始运转。地方层面上，各地的反恐协调领导办公室陆续成立，一些地方还组建了反恐部队，配备了警用直升机。

　　值得关注的是，在过去的一年中，很多城市都进行了公开的反恐演习，这些城市包括北京、上海、天津、重庆、广州、成都、福州、长沙等。有媒体报道说，这些演习“除了常规的劫持人质、抢劫银行、持枪袭击之外，更引人注目的是还模拟了生化袭击、攻击政府、大楼倒塌、购物中心爆炸、袭击大型运动会、抢夺生物菌种等明显具有恐怖袭击特征的状况。所有已经出现甚而能够想象的恐怖袭击都出现在了反恐预案或演练场上。”

　　在专家还注意到，随着去年刑法修正案的通过，一些犯罪活动的定性有了改变。“由于过去刑法对恐怖主义犯罪的规定不是很明确，相当一部分恐怖主义案件被划归到一般刑事案件的范畴里，”王新建博士分析说，“一个案件被定性为一般刑事犯罪还是恐怖主义犯罪有很大的不同，国际上公认恐怖主义犯罪要高于一般刑事犯罪。”

　　对于一般刑事犯罪而言，处置领域往往限于司法部门，通常只要破了案，抓住了罪犯就可以了结。而应对恐怖主义活动显然不是公安一个部门的事，需要卫生、交通、新闻等多个部门的参与。“定性的改变有助于从根源上解决恐怖主义的问题。”王新建说。

　　从目前来看，中国建立的反恐协调机制包含了多个部门、多个行业。王新建指出，这其中最关键的是一旦发生事件各个部门能够协调运转，及时作出相应的反应。

　　王新建担心的是长期以来我们处理突发事件往往采取“领导拍板的模式”，事情发生后通常是先向领导报告，然后领导到现场了解情况，最后才拍板决定怎么处理。“一般的事件可以这样处理，但是一旦碰到大型突发事件，在时间就是生命、时间就是一切的情况下，这种模式无疑会延误时机。”受此模式的影响，“两个平级的部门坐在一起，如果没有上级领导的发话，谁往东谁往西，谁为主谁为辅，可能就很难协调。”

　　王新建提出的建议是，应该增强协调机制的预案和程序性，通过一系列清晰明确的规范(包括立法)，规定各个部门应有的责任和动作，“理想的状态是，一旦发生事件，协调机制便自觉启动，各个部门都自主地进入状态，靠机制而不是靠领导个人来应对突发事件。”

　　如何规避反恐“软肋”

　　据报道，中国公安大学教授李健和曾不无担心地指出，中国在应对包括灾难事恐怖事件在内的重大突发事件上存在四大“软肋”：

　　第一，法律上对发生重大突发事件后政府各部门如何协调无相关的全局性规定，而不少国家的《紧急状态法》对此有明确规定；

　　第二，缺乏政府各部门间在应急应变方面的协调机制，同时处置不同的事件应由相应的部门来指挥，不一定所有事件的处置工作都要由行政一把手指挥；

　　第三，现有的医疗、救灾部门的专业人员缺乏应急应变方面的训练，没有专门培训这种人员的教育机构，缺乏对应急应变事件的研究；

　　第四，社会的警觉性较差，民众缺乏自救、救护的意识和能力。

　　王新建也认为，目前管理和制度上的一些漏洞需要改进。从这几年来看，从石家庄爆炸案到南京汤山投毒事件，个人恐怖活动时有发生。这背后有其社会原因，也与民用爆炸物、化学物品等的管理出现的漏洞有关。

　　以民用爆炸物品为例，王新建认为除了从立法、管理上加大力度外，一个很重要的方面是进行经营体制的改革。目前民用爆炸物由物资部门垄断经营。物资部门过去是政府的一个职能部门，机构改革后变为企业，但对民用爆炸物的垄断经营始终没变。

　　“垄断经营的一个结果就是民用爆炸物的价格奇高。1吨炸药出厂价为2000元左右，经过层层加价，最后可卖到8000元。”王新建说，“高额差价在客观上促使一些人置法规于不顾，或转手倒卖，或自制炸药进行销售，致使爆炸物品泛滥。而另一些想买炸药而迫于价格太高的人也可能转为自制或通过黑市购买，这也加大了对炸药进行监控的难度。”

　　王新建认为可以借鉴国外的办法，引入市场竞争机制，“由于爆炸物是特殊物品，可以采用国际通行的市场准入制，设定比较严格的准入条件，只有符合条件的企业才能进入。”他认为可在全国组建几个民用爆炸物经销公司，互相竞争、互相监督、规范运作。“在瑞典有3家这样的公司，全瑞典民用爆炸物品的生产、销售、流通、售后服务都由这3家公司来完成，由于非常透明也非常规范，瑞典的爆炸物得到了有效监控，几乎没有什么爆炸案。”

　　现代国际关系研究所反恐怖研究中心的李伟认为，中国目前反恐防范体系应该说还是比较完整的，民众对此“大可以放心”。但相比之下比较薄弱的是事后处理能力和民众的心理承受能力。“在这方面我们还没有经验，如果一旦发生大规模突发事件，如何迅速控制住局势，稳定住人心，这对我们是个考验。”李伟说。

　　胡联合博士指出，恐怖主义活动实际上打的是心理战。恐怖袭击往往直接损失并不大，但它具有放大效应，常常在人们的心里造成恐慌，以此影响整个社会生活。这一点，在1997年的乌鲁木齐公共汽车爆炸案里表现得很充分，案发后有半年多的时间乌鲁木齐的公共汽车几乎是空的。当地人家近些的或走或骑自行车，家远的宁可天天打车上班。

　　因此在恐怖事件发生后，稳定人心、减少恐慌成了首先面对的问题，在这方面，政府的责任和作用至关重要。“我们一些政府的做法还缺乏经验和应对措施。出事后，很多地方往往采取捂盖子的方式，结果造成流言和小道消息满天飞，反而使社会心理的恐慌程度增加。”一位研究者说。(记者 邓科)