文 ／ 本刊记者 苗俊杰
近20年来，中国铁路进行了一系列改革探索。从1986年试行全行业经济责任“大包干”到1993年尝试建立现代企业制度试点，从2000年“网运分离”改革方案到后来转向“主辅分离”，从今年初铁路机构大幅度精简到最近的《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》的出台，中国铁路改革正行进在全方位大面积提速的轨道上。
铁路运力告急
我国经济社会发展多年保持高速增长势头，消费结构调整、商务活动增多、对外交往扩大、旅游度假频繁，所有这些都对旅客运输能力的扩张提出了迫切要求，结合我国人多地广的国情，铁路客运需求增长的压力更大。为适应急剧扩大的市场需求，中国铁路于1997年、1998年、2000年、2001年和2003年先后五次提速和调整运行图，提速网络基本覆盖了全国铁路主要干线，客运列车运行速度平均提高了25％；2005年被称为铁路第六次大面积提速调图的“准备之年”，届时，铁路提速总延展里程将超过1．6万公里。
但是这仍然无法满足全国铁路的货运需求。即便铁路部门使出浑身解数，全国仍有近2／3的货运需求落空。
从宏观看，经济和社会的持续快速发展必然带动能源和生产生活资料需求的增长，进而加剧重点物资供应告急的程度。铁路运输紧张已经对国民经济发展形成诸多制约，而且这种状况还将随着经济增长而愈加突出。通过对改革开放24年来全社会货运量增长情况的统计分析，过去24年全国ＧＤＰ年均增长9．4％，铁路货物周转量年均增长5％，铁路货物周转量增速与ＧＤＰ增长率的相关度为0．62。依此计算，到2020年铁路货物周转量将增长118％，这意味着铁路运力急需增强。可是，以2004年的情况看，请车满足率只有35％，从而导致了这样一幅“蔚为壮观”的场景时有呈现：在山西、山东、河南、河北等省的各条高速公路上，大量的运煤车排成长队、缓慢而行。
从微观看，春节、“五一”、“十一”等节假日客流猛增，运输供需矛盾十分尖锐，主要繁忙干线运输能力已接近或达到饱和状态，其中京沪、京哈、京广、陇海等干线运能缺口非常严重，许多区段能力利用率已达100％。这样，相关部门只能采取“压货运、保客运”的权宜之计，大量减少南方各铁路局的货车。截至去年底，我国铁路通车里程7．44万公里，仅次于通车里程27万公里和10多万公里的美国、俄罗斯；但是，每公里铁路通过的客车、货车却高居世界第一。铁路客货混跑的格局更加重了咽喉地区的运力紧张。
在可预见的将来，中国经济即将进入新一轮快速增长期，人们的消费水平将不断提高，消费结构将进一步调整，旅游、探亲等出行的次数还将增多；随着区域经济的协调发展，地区间的商务、公务出行将继续增加；城市化进程加快，城市内、城市间、城乡间人们的出行次数将大幅增加；同时，全球制造业向我国战略性转移，我国“请进来”、“走出去”战略的实施也将使得我国与周边国家及洲际间的旅客运输需求增加。所有这些都对旅客运输提出了更大的需求。而作为国民经济大动脉的铁路，自然会被人们寄予更多厚望。
有数据显示，中国的铁路以世界6％的营业里程完成了占世界铁路运输总量24％的运输任务，加大铁路建设投入、扩大铁路规模迫在眉睫。党中央、国务院对铁路运输系统的改革与发展高度关注，为了尽早给国民经济发展“供血”，要求铁路系统要尽最大努力挖掘运输潜力，提高运输效率，扩大运输能力。
投融资体制改革探索
根据2004年初国务院常务会议讨论并原则通过的《中长期铁路网规划》的要求，中国铁路要实现铁路里程从2003年底的7．3万公里增加到2020年的10万公里的目标，同时，主要繁忙干线实现客货分线，复线率和电气化率均应达到50％。完成这个目标平均每年需要投资1000亿元，而目前铁路投资规模每年平均仅为500亿元。铁道部财务司巡视员于川表示，根据公开信息测算，不包括对机车的购置费，铁路建设的资金总需求为2万亿到2．5万亿元。
这是一个雄心勃勃的计划，也是一个巨大的资金缺口。
铁道部总工程师、发展计划司司长黄民告诉《瞭望新闻周刊》，今年6月国务院批准立项的9条客运专线对解决铁路运输能力紧张问题大有裨益，有的已经开工，有的即将开工，预计将用4年左右一次建成开通，而这些专线总计概算资金超过2000亿元。
而来自铁道部的数据显示，2004年，铁路基础设施投资需求超过1000亿元，而2004年的铁路建设费用仅为400亿元，扣除高近200亿元的还本付息，用于新增铁路建设项及投资只有200多亿元，余下基础设施建设资金缺口则主要靠国内银行贷款填充。
一方面是铁路运力不足急需建设，一方面是资金来源有限，日常运营常年微利或亏损，中国铁路面临着一个无法回避的大难题。目前，铁路资金主要来源于国家铁路专项建设拨款、国债和地方政府投资、银行贷款等。吸引地方政府、企业、民间资金参与铁路建设，同时增加外资利用规模成为填补铁路建设巨大资金缺口必要而又可行的环节。
1998年4月全线通车的金温铁路是中国第一条股份制铁路，开了新中国内地与境外合资建设铁路的先例，然而几经周折，香港合资方因不满铁路管理体制最终撤资。2002年4月，连接山东省烟台市和辽宁省大连市的烟大铁路轮渡项目首次向外国投资者敞开大门，但几年下来，这个号称投资回报率高达12％的项目仍因资金问题处于搁置状态。
铁路系统也未间断过股份制改造以及铁路资产上市融资的努力，2003年组建的中铁集装箱运输有限责任公司、中铁特货运输有限责任公司、中铁行包快递有限责任公司等3个专业运输公司的上市工作仍在按部就班进行中。2004年开始，铁道部尝试与全国22个省市自治区签署《会谈纪要》，希望以“部省合资”模式解决铁路建设的高额投资难题。
按照2004年1月1日起施行的《外商投资产业指导目录2004年修订》，凡是适用外资的投资项目也适用于民营资本。也就是说，早在2004年民营资本就可以投资铁路。按照这个规定，外资可投资铁路干线路网的建设、经营，但需中方控股；而支线铁路、地方铁路及其桥梁、隧道、轮渡设施的建设、经营，中外资本双方只限于合资、合作。
今年2月，《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》出台，为民营资本进入一直由国家垄断的铁路基础设施建设领域打开了一个“缺口”。今年年初，铁道部进行了众所瞩目的铁路管理体制改革，使铁路原有的四级管理层次减少了铁路分局这一级，变成铁道部——铁路局——站段的三级管理模式。铁道部部长刘志军称，铁路机构精简“大提速”为铁路下一步改革打下了基础。
“绣球”反成“烫手山芋”
今年5月20日，中国铁路建设项目推介会共推出43个铁路建设项目，融资额400亿元。7月开工的武广铁路客运专线向国内外征召投资者，以募集高达180亿元的社会资本。
同时，民间资本也开始参与铁路建设项目，民间资本在注册资金中所占比例最高的是内蒙准噶尔——山西朔州铁路、浙江衢州——常山铁路，达到30％，规模较大的内蒙古临河——策克线，民间资金只占10％。但是，进入铁路系统的民资却相当少。
据铁道部发展计划司副司长张建平博士介绍，2000年～2004年，全行业完成基建投资2700多亿元，其中铁道部的投资占92％，地方政府和路外企业的投资占8％。到2004年，铁道部和地方政府、其他企业建立的合资公司为25个。但是总的来说，这些企业基本上没有民间资本参与，也没有外商直接投资铁路。
社会投资不力的原因，正如黄民所说，关键在于如何妥善处理铁路的公益性问题。
国务院发展研究中心产业研究部部长冯飞认为，现有的收入清算体制不科学，铁路运输企业的责权划分不清晰，存在依赖铁道部行政手段来增加自己收益的情况，这些都影响了社会资本投资铁路的积极性。
接受采访的铁道部官员表示，铁路建设投资巨大，收益较慢，民营企业的资金能力毕竟有限。前几年铁道部与民营资本合办铁路几乎一半以上都不赚钱。外国投资公司虽然资金强大，但对于铁道部“政企合一”的身份难免有顾虑。
根据一些投资机构的反映，民营企业参与投资铁路建设的期望值是回报率能达到10％以上，而在目前政府相关配套政策和法规保障都不到位的情况下，这样的目标很难实现。比如在定价机制方面，铁路现在执行的定价体系是中央政府审批的。虽然铁路定价有一定幅度的涨价空间，但拿不到定价权也是让企业犹豫的原因之一。在金融政策方面，银行对参与铁路建设的企业实行高利息贷款，而铁路建设动辄需要几个亿乃至上百亿，没有一定优惠，民营企业不敢轻易涉足。
以目前的铁路投资计算，新建1公里铁路在一般路段需上千万元人民币，特殊路段高达上亿元人民币。从我国民营资本发展的实际状况观察，还鲜有具备几百亿乃至几千亿资本规模的单家民营企业。即使有民营资本进入铁路，也有可能会被淹没在该行业巨大的资本存量和增量中，使其在股权结构中所占比重微乎其微。由于铁路在存量资本和增量资本形态都表现为规模经济效应，民营资本必定会慎重考虑经营风险。
“当前最紧迫的就是要加快投融资体制改革”，中国交通运输协会王德荣研究员表示。政府要努力在铁路领域建立一个新的、普遍服务的提供和补偿机制，譬如通过注入资本金、贴息贷款、税收优惠等办法，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式参与铁路建设项目，构建多元的投资主体，形成多样化筹资渠道和融资方式。
新政策带来“利好”
为了铁路建设领域能够大量吸纳民间资本和外资，舒解其“小心谨慎”的观望心态，7月22日出台的新政策明确规定，铁路建设、运输、装备制造、多元化经营四大领域都将向非公有资本全面开放，凡是允许外资进入的领域，也允许国内非公有资本进入，并适当放宽限制条件。同时，中国铁路将从7个方面加大改革力度，支持非公经济参与铁路建设运营。
首先研究探索合资铁路经营机制和经营政策，以扩大合资建路规模。对客运专线、煤运通道、集装箱站场等投资风险低、经营前景好、收益较稳定的优势项目，铁道部将借鉴特许经营、委托经营以及ＢＴ建设—移交、ＢＯＴ建设—经营—移交、ＰＰＰ公共部门与私人企业合作等多种公共基础设施投资建设经营模式，并在投资补偿、融资渠道、财税政策、运价机制等方面，积极争取国家政策支持，保障投资者的合法权益。
铁道部还承诺，将建立市场化融资机制，为非公有资本进入铁路构建有效的融资平台；鼓励非公有制经济参与国铁企业重组改制，大力发展混合所有制经济；鼓励非公有制企业通过并购和控股、参股等多种形式，参与铁路辅业改制等等。
对此，冯飞的解读是：这是铁道部首次以文件的形式宣布对外开放的政策。与以往口头宣示的政策意向相比，这次发布的“意见”条目比较具体，在民间资本占有股权问题上进一步明确：货运领域，“在条件具备的情况下”允许控股或独资；客运领域，“需由国有资本控股”。在铁路主辅分离、辅业改制中，“允许非共有资本控股或独资”。
冯飞说，文件提出了“为非公有资本进入铁路提供有力的政策法规支持和保障”的七项措施，比如第一、第二条表示，要积极争取国家对西部铁路等公益性铁路建设项目给予低息或贴息贷款政策，降低融资成本；鼓励非公有制经济通过并购和控股、参股等多种形式参与国有铁路企业重组改制。第七条提出“建立铁路建设投资信息平台，定期开展项目推介、招商洽谈会等，为投资者提供全方位咨询和中介服务”，这些都对非公有资本构成了“利好”因素。
但是，“七项措施”中有些内容或阐述开放意向，或者是“研究探索”，缺乏真正可操作的措施，与准入条件和办理程序有关的《铁路旅客运输管理条例》、《铁路货物运输管理条例》和《铁路建设管理条例》等文件都还在“研究制定”中，这都构成了非公有资本观望的理由。
冯飞认为，中国铁路需要适当的政企分开、建营分开，塑造提供路网建设和公益服务的非营利机构，以保证路网规模的不断扩张，不断缓解紧张的客货运输能力。同时，又要塑造出能够提供完整运输产品或点到点运输的、产权清晰的铁路运输企业，并有相应的运输能力分配体制、运输进款清算体制和成本核算体制等作为保障，从而使铁路运输企业直接面对市场，不断提高服务质量，提高资产运用效率。这样才可以融通社会资本，实现股权结构的多元化。
事实上，改革只是手段，发展才是目的。铁路运输已经成为制约国民经济发展的“瓶颈”，这是不可争议的事实。然而，作为环状企业，铁路改革牵一发而动全身，必须慎之又慎。诚如铁道部部长刘志军所言，铁路机构精简“大提速”为铁路下一步改革打下了基础。而其后，除了预期中的列车本身提速外，人们更期待更多改革的“大提速”，更期待中国铁路跨越式发展给我们带来更多的惊喜，更期待“人畅其行，贷畅其流”的一天早日到来。
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