中国邮政“变身手术”之难
■本报记者 傅旭明
7月20日，国务院常务会议上讨论并原则通过了“一分为三”的《邮政体制改革方案》，该方案明确重新组建国家邮政局，作为国家邮政监管机构；组建中国邮政集团公司，经营各类邮政业务；加快成立邮政储蓄银行，实现金融业务规范化经营。八天后，中国银监会宣布，将积极督促国家邮政局尽快做好成立邮政储蓄银行的相关准备工作，争取今年内取得明显成效。邮政改革似乎进入了具体操作阶段。
然而，国家邮政局副局长张亚非近日在接受媒体采访时又表示，国家邮政局对邮政体制改革未有明确时间表，基调是“积极稳妥、稳步推进”。有关人士认为，眼下通过的这个改革方案只是个粗略的框架，邮政改革实际操作还有太多事要做，许多关系需要妥善处理，甚至不免要“伤筋动骨”。
那么，中国邮政变身的大手术，其重点要针对什么病灶呢？
切实实行政企分开
律师崔庆丰对四年前代理的一宗行政诉讼案仍记忆犹新：“当年张家口阳光报业‘死’得多冤啊！就是因为邮政政企不分。”同时，他对邮政能否真正做到政企分开持审慎态度。他担心，中国邮政的政企分开只会停留在表面上，尤其是在地方邮政系统。
2001年，河北张家口阳光报业事件被媒体称为“反邮政垄断第一案”，一个资本仅10万元、在当地工商和新闻出版部门注册的民营报业发行公司因投递报刊遭到张家口邮政局的行政“封杀”，虽然报刊发行并非邮政法规定的专营范围，但《河北省邮政管理条例》却将此纳入邮政专营范围，阳光报业将邮政告上法庭，但地方法院最终裁定阳光报业败诉，不久阳光报业破产。事后，当地邮政方面的代理律师、中国政法大学某教授也作为嘉宾参加了在北京召开的专题研讨会，他也承认，行政原因造成了双方当事主体在法律上的不平等，而且，行政力量影响导致其结果。
有关人士认为，邮政与铁路被人们称之为改革中最后的“堡垒”，显然是因为两者都有其特殊性，前者涉及通信安全，后者涉及交通安全，而且在全球范围内，各国邮政改革都是一个复杂课题，各国基于本国的需要选择了不同的模式，然而，政企分开则是许多国家邮政改革的必由之路。而在处于转轨时期的中国，邮政改革要切实做到政企分开，中国邮政不再既做“裁判员”又做“运动员”显得尤其关键。
处理好人员问题
长期以来，邮政部门在政企不分的计划经济体制下，人浮于事的现象相当严重，据统计，到2000年底，中国邮政的职工总数达52．4万人。邮政系统内一代又一代邮政人“近亲繁殖”，七大姑八大姨的情况相普遍。由于人员庞杂，造成包袱沉重。
以北京邮政为例，全局仅正式职工就达12万人，再加上近万离退休人员，保守估算，每月仅人员开支工资加各种福利就超过亿元，而北京邮政2001年全年的营业额也不过32亿元。加上邮政系统人员老化，职工再就业能力差，使邮政冗员问题的解决非常棘手。因此，邮政改革必须要处理好人员分流问题。
完成ＥＭＳ和中邮物流的合并
根据刚刚通过的邮政改革方案，将组建中国邮政集团，经营各类邮政业务。然而在中国邮政业务中，除邮政储蓄之外目前含金量较大的就是邮政快递。因此有邮政专家认为，这次国务院通过的邮政改革方案准确地说，应该是将中国邮政“一分为二”，而不是许多媒体说的“一分为三”。
中国邮政在各跨国巨头进入中国，快递市场日益竞争激烈的情况下，于2003年初组建成立了中邮物流公司，但在实际运作中，ＥＭＳ和中邮物流之间又有许多业务重合和矛盾，因此，中国邮政在改革之前决定再次将两者重新整合。
有关中国邮政ＥＭＳ和中邮物流的传闻，去年年底，ＥＭＳ国家速递局办公室副主任荣晓刚曾向中国经济时报记者证实了该消息；记者近日致电中邮物流公司，有关人士也再次证实，但是双方都不愿意透露具体的进程。不过据消息人士透露，改合并计划早就在北京邮政系统里展开实施，并已经开始推广到各省市的邮政系统。按照计划，2005年全国ＥＭＳ业务收入比上年增长10％以上，业务量要力争比上年增长15％以上；全力推进大中城市的区域速递业务发展，逐步扩大特大城市的同城速递市场份额。而据了解，中邮物流给各省子公司的任务则是业务量翻一番。
处理邮政快递和国际快递巨头的纠葛
就在此次邮政改革方案出台的前几天，ＵＰＳ、ＤＨＬ等四大跨国快递巨头通过亚太国际速递商协会ＣＡＰＥＣ发表针对邮政改革的联合声明，要求中国邮政实行分业经营，明确区分普遍服务义务的邮政服务和其他业务；邮政专营范围应限定为重量少于350克、价格低于国内距离最短、且送递速度最快的标准类国内邮件3倍的信件等。
近年来，中国邮政和国际快递巨头们之间的争执不断。
在各国跨国快递巨头进入中国之初，当时的外贸部出台了《国际货物运输代理业务管理规定》5号令，其中规定，国际货代企业可以代办除私人信函以外的国际快递业务的条款。这遭到了邮政部门的强烈反对。
2001年美国发生了“炭疽幽灵”恐怖事件。此后各国政府都加强了信件运行管理和安全戒备。中国国家邮政局于2002年2月发布了“64号文件”。其核心内容为“一委托四不准”，其中包括快递企业必须通过邮政部门办理委托手续才可以经营业务、不准经营单件重量在500克以下信件。“64号文件”一出台，马上引来了国际快递的强烈不满，更联名要求停止或暂缓执行。最后，事件以中国邮政和快递巨头“各让一步”结束：快递巨头到邮政部门办理委托手续，从业务上接受中国邮政的监管；“500克以下信件”快递巨头不得单独经营。但邮政部门有关人士指责，其实在实际操作中，这些跨国快递仍然经营着一些在500克以下的信件。一位不愿意透露身份的跨国快递公司的职员也表示，如果严格按照500克以上的规定，其公司要损失相当的业务量。
著名邮政专家、全国邮委学术工作部常务副主任顾联瑜日前接受中国经济时报记者采访时提出，跨国快递与邮政特快专递实际上属于两个不同的领域，反垄断应该反政企不分，不应反邮政信件专营。
他说，跨国快递是货运企业不是通信企业，ＵＰＳ联合包裹、ＦｅｄＥｘ联邦快递、ＤＨＬ敦豪、ＴＮＴ天地等跨国快递公司都是以货物运输企业身份进入我国快递市场的。例如ＵＰＳ，它的公司名称就已标明了“包裹”这一属于货物的特性；“联邦快递”也自称是货运，它在报上登广告声称“拥有超过660架专用货机”，“提供更迅捷、更大货量、更有保证的包裹递送服务”。同时，这些公司进入我国市场是作为“国际货物运输代理企业”，经我国外贸管理部门审批获得准入许可的。因此从根本上说，我国的信件专营法律与这些国际货代企业并没有什么关系，也不会影响它们在我国开展国际货物代理运输业务，他们反对邮政信件专营是毫无道理的。
他介绍说，世界贸易组织《服务贸易总协定》将服务分为11个部门，“通信服务”和“运输服务”是其中两个不同的服务部门。而“速递服务”则是被划在“通信服务”这一类服务部门中的。目前有人称“中国邮政坚持快递信件专营是违背了我国对世界贸易组织开放市场的承诺”，也是没有根据的，因为在我国加入世贸时，我国政府承诺开放“速递服务”是有前提的，即：“现由中国邮政部门依法专营的服务除外。”这就是说，我国邮政特快专递业务中属于物品类的快递业务应该对外开放的事实上已经早就开放了，而属于《中华人民共和国邮政法》规定的信件寄递业务，由邮政专营，则不对外开放。这是在正式文件中用文字明确表达，也得到了世贸组织的认可。
他说，即使在美国，邮政专营的信件也不允许ＵＰＳ来经营。
尽早确立普遍服务补偿机制的具体办法
从中国邮政和跨国快递公司之间的争执不难看到，关键的症结在于我国现行的《邮政法》，该法于1987年颁布实施，1999年就被提请进行修改。然而修改草案几度易稿，至今仍未出台，据了解，之所以难以出台是有几个关键问题的争议较大。
一是邮政专营的范围。《邮政法》修改草案曾出现一系列内容：“非邮政企业从事信件快递业务，应当依照本法规定取得邮政监管机构的许可”；“信件或者单件重量不足500克的有名址的物品寄递业务，由邮政企业专营”。对此，跨国快递企业强烈要求将重量降为350克。
二是，邮政普遍服务补偿机制具体办法问题。由于目前中国邮政实行混业经营，以非专营的部分业务的盈利来补足普遍服务的亏损，如果邮政改革实行政企分开、进行分业就必须解决普遍服务补偿机制的具体办法。据了解，《邮政法》修改稿曾提出“邮政普遍服务基金”概念，即每家从事信件、包裹寄递业务的企业必须提取其业务收入的4％用于设立邮政普遍服务基金。这一基金旨在通过加强邮政基础设施建设，改善边远地区的邮政服务，但是也遭到各国内快递和跨国快递企业的强烈反对。
“我们已经依照中国的法律交纳了税，为什么还要额外交纳什么基金？”ＵＰＳ中国区一位高管在接受本报记者采访时曾这样不满地表示。
解决邮政储蓄银行筹建的种种问题
在邮政改革方案尚未通过之前，反对设立邮政储蓄银行的声音就不绝于耳。而现在，这些反对理由中许多却正是邮政储蓄银行筹建需要解决的问题：
一、邮政储蓄银行的资金出路问题。如何保证这些日益庞大的邮政储蓄资产有效运行？如何减少及分散这些资产运行中的风险？有专家提出，目前近万亿储蓄资金的出路已经成为困扰邮政储蓄银行化的首要问题。他们认为，通过拓宽邮政储蓄资金运用的渠道、办理集中批发性信贷业务，从而成为政策性银行和中小金融机构的资金供应商将可能是邮政储蓄未来的定位。金融专家易宪容则提出，邮政储蓄银行设立后也可以根据自身情况与条件采取一系列的金融创新。由于种种条件限制，邮政储蓄银行短期内不能同其他商业银行一样为客户提供贷款服务，因为它还不具备为个人客户和企业客户提供服务所需的管理风险和控制风险的能力，但是可以作为一家为其他金融机构提供贷款服务的批发银行。因为，邮政储蓄银行可以利用自己密集的柜台网点及良好的服务优势吸取存款，然后再把这些吸收的存款向其他银行提供贷款批发业务。
二、人力资源问题。有关人士指出，邮政储蓄要变身商业银行，现有的邮政储蓄从业人员显然不能满足作为一个商业银行的人力资源的要求，这绝不只是引进一批新人然后进行培训那样简单的问题。除了要求从业人员在业务知识技术上有大幅度的提高，还需要全体从业人员对金融服务文化有较深的认识，以及具有团队协作精神。
三、网点问题。虽然邮政储蓄以其网络优势著称，然而，目前大部分情况是网点多但资金流量小，邮政储蓄如果作为商业银行就要考虑到每一个网点的规模效应，这就不可能每个原来的储蓄网点都设一个银行网点，而没有密集的网点，邮政储蓄银行原有网点的优势价值就会大打折扣。因此，邮政储蓄银行的网点问题需要创造性的思维。
四、品牌战略问题。邮政金融业务在公众中的形象不如商业银行。在城市，大多数人对邮政金融没有多少认识，甚至不知道，直到今天，邮政储蓄已经开办了十几年，而且储蓄份额在全国排名第四时，仍有不少人对邮政已经办理储蓄业务感到惊奇，在他们心目中，邮政仍只是寄信寄包裹的地方；在农村，虽然邮政金融的知名度较高，但其信任度却远不及各商业银行和信用社。
在去年北京市邮政局编写的《中国邮政改革发展与研究》就这样描述到，“对邮政金融认识上有偏差，导致不重视邮政金融品牌的建设。在大多数邮政工作者心目中，邮政储蓄不过是邮政业务的一种，与邮政传统业务函包汇发没有太大的区别，并没有把邮政储蓄业务当成金融业务来看待。所以在邮政金融品牌的建设上基本上是按照邮政品牌的这一套来，这样混淆了邮政业务和金融业务本质上的重大区别。对邮政金融品牌的建设缺乏长久考虑，没有统一规划，如在邮政储蓄标牌的制定上，各地各行其是，没有统一的规定，各地邮政金融营业人员的工作服装也是各不相同，宣传口号更是五花八门。这与各商业银行相比相距甚远。特别是宣传口号只注意眼前利益没有考虑到长远发展，如‘邮政储蓄只存不贷，方便安全’等，这类宣传既不利于邮政金融的长期发展，也有不正当竞争之嫌。等公众接受了这一概念后，邮政金融再想从事资产业务就比较难了。”由此看来，重塑邮政储蓄银行的品牌战略必须另起炉灶。
背景资料
国外邮政普遍服务的补偿机制
美 国
邮政法的第２００３条规定：在美国财政部设有一项滚动基金，名为邮政基金，它是专门为美国邮政设立的，没有年度限制，美国邮政对其有一定的管理权；第２００５条规定：美国邮政可以发行债券，其资本和利息都可免去所有税收。
德 国
邮政法的第１２节规定了对邮政普遍服务的保护：在普遍服务未被正常或完全提供的情况下，上一年度业务销售额超过１００万德国马克的每个被许可经营邮政业务的机构均应根据本法的规定做出一定的贡献，以确保相关普遍服务的提供；
第１５节规定：（１）当经营者能够证明其由于长期提供普遍服务导致成本超过收入的时候，可以向规制机构要求补贴，其利润的计算应以合理价格提供的服务为基础。（２）给予补贴的时间可以选在亏损的财政年度的年底，补贴的数额应等于提供该服务的成本减去所得收益。
第１６节规定：（１）当规制机构确定要在某一年给予某个经营者补贴时，所有该年度内营业额超过１００万马克的经营者都要上交相应的数额，由规制机构统一支配。所交数额根据经营者的营业额占总营业额的比例来确定。（２）在给予补贴当年的年末，规制机构应确定补贴的数额和各经营者应交的数额。（３）经营者在接到规制机构的通知后，应在一个月内将所应交纳的数额交到规制机构。
澳大利亚
邮政法的第５６条规定：对于澳大利亚邮政提供普遍服务所造成的经济损失，澳大利亚邮政有权接受联邦政府的足额补偿。
意大利
邮政法的第１０条规定：（１）为补偿因提供邮政普遍服务所造成的财政负担，应建立补偿资金。补偿资金由通信部负责管理，该资金应专门用于保护提供邮政普遍服务者的利益。资金的补偿数额应相当于垄断性邮政业务收入不足以弥补提供邮政普遍服务所需费用的部分。（２）特别许可证持有者应提供其经营专营业务收入的１０％以内的部分，缴纳到补偿资金中。（３）邮政主管部门应遵循透明、公正、均衡的原则制定财务贡献份额，以便弥补因提供普遍服务而支付的成本多于其收入的差额，并应考虑到其他欧盟成员国内同类业务的成本情况。（４）缴纳的资金将被列入公共预算中，并应于相关预算的下一年度６月３０日前到位。
俄罗斯
邮政法的第２９条规定：联邦邮政机构邮政普遍服务业务的支出如果超过其邮资收入的总和，则应由国家预算给予其资金补贴。
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