这场自上而下政府组织内的制度变迁，其结果取决于更高决策者，其成功取决于最基层的实践

　　□记者 王强

　　7月12日，在北京召开的中国改革高层论坛上，国家财政部副部长楼继伟公开表示，要扩大推行省管县财政体制试点范围。

　　他说：“省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面尽可能直接核算到县，将减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益。”

　　这位在财政部以“改革推手”著称的专家型高官的表态，让嗅觉灵敏的人自然而然联想到了目前正在全国很多省份推行的分权到县的行政体制改革。

　　这种最早从南方一些省开始的“权力下放运动”，对原有的“市管县”传统利益格局正在形成巨大冲击，甚至就在首都北京的身边悄悄而迅猛地扩展开来。

　　河北分权到县

　　河北省丰宁满族自治县，素有北京的“后花园”和“夏都”之称。从丰宁到天安门，直线距离188公里，距北京市怀柔区仅18公里，但乘坐长途汽车却需要5个多小时。汽车长时间颠簸在燕山山脉间的低等级公路上，会备感路途的不便和时空的遥远。

　　遥远也许不久就会得到改变，一条从怀柔到丰宁的二级公路项目已立项获批。目前，北京段已经到了规划拆迁阶段，河北省交通厅承诺丰宁段也会按照同等标准建设。公路建成后，从北京到丰宁的时间会缩短到2个多小时。

　　该项目的直接推动来于今年河北省正在进行的一项改革计划。在这个被称为“扩权强县”的行政体制改革计划中，丰宁是第一批22个试点县（市）之一。

　　今年1月30日，河北省政府向省政府各部门、各设区市政府和各县（市、区）政府同时下发《河北省政府关于扩大部分县（市）管理权限的意见》，这份被称为“8号文件”的《意见》明确，在行政区划不变的情况下，“对部分县（市）扩大管理权限，减少管理层次，提高工作效率，降低行政成本，推动扩权县（市）抓住机遇，加快发展，尽快形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县（市）”。

　　记者在这份文件中看到，河北省对第一批包括丰宁县、昌黎县、迁安市等22个县（市）扩大管理权限，赋予其与设区市部分相同的经济和社会管理权限，包括计划直接上报、财政直接结算、经费直接安排、税权部分调整、项目直接申报、用地直接报批、证照直接发放、部分价权下放、统计直接发布、政策直接享有、信息直接获得等11个方面62项，且今后国家和省在上述11个方面新赋予设区市的经济和社会管理权限，除国家法律法规明令禁止之外，扩权县（市）直接享有。

　　一直以来，河北省的改革被认为走在了别人后面，但此次河北省表现出了超乎寻常的果断和坚决。6月2日，在全省扩权强县工作座谈会上，河北省省长季允石指出，“扩权强县工作是我省发展壮大县域经济的一项重大举措”。他要求各设区市要按照“能放都放，放彻底、放到位”的原则，“把该放的权限都放下去，一步到位，不留尾巴”。

　　丰宁的希望

　　与南方有些省份不一样，河北省这次22个试点县（市）并不都是经济水平很好的县，因为河北省坚持这场改革应该是“扩权强县”，而不是“强县扩权”。在河北省第一批22个试点县中，除了16个县（市）经济发展水平比较高，其他6个县（市）经济基础并不好，而且还包括3个国家级贫困县。

　　丰宁就是3个国家级贫困县之一，总面积8765平方公里，是河北省面积第二大县，共辖26个乡镇。在行政区划上，丰宁属于承德市。“由于地理和历史原因，丰宁的基础建设落后，经济发展滞后，在2004年以前全县财政收入不足1亿元，2004年虽然财政收入首次突破1亿元，但仍处于全省各县级财政收入末位。”丰宁县财政局局长于占民告诉《商务周刊》。

　　承德市发展和改革委员会副主任王春田告诉《商务周刊》，最初承德市向省里上报试点时，并没有考虑丰宁，而是报的兴隆县和承德县两个经济实力强县。但后来河北省综合考虑区位因素等情况后，把丰宁也作为试点县之一，目的是希望通过丰宁未来的发展带动坝上周边地区。

　　今年3月9日，承德市召开全市扩权强县工作会议，对丰宁县和承德县两个试点扩权强县工作进行了部署。两个扩权县的县长及县直26个职能部门、市直34个相关部门的主要负责人参加了会议。

　　承德市发展和改革委员会体改科科长唐利国一直参与“扩权强县”工作。他告诉《商务周刊》，在这次会议上，承德市领导明确提出，要按照“责权统一、重心下移、能放都放、依法合规”的原则，将各项措施不折不扣落实到位。

　　“扩权强县改革主要是在市和县之间进行部分经济管理权限的调整。说白了，就是市里放权，县里扩权。”唐利国说，改革能否顺利推进，关键在市里。

　　从4月1日开始，丰宁县和承德县的扩权强县工作正式拉开大幕。“目前，前期的对接工作和各部门的培训已经基本完成，进展还是比较顺利的。”唐利国说，市直各部门都对照需要下放的11个方面62项管理权限做了认真部署，把该交的权限下放到了两个扩权县。

　　《商务周刊》在丰宁县采访中了解到，虽然时间短，但改革的初步效应已经开始显现。改革的一个主要内容是项目直接申报，这与原来有了根本不同。以前县里的所有项目都需要通过承德市向省里报批，但在8号文件中明确规定，原需经设区市审批或管理的，变为由扩权县（市）自行审批、管理，报市备案；原需经市审核、报省审批的，变为由扩权县（市）直接审核、报省审批，报市备案；对国务院有关部门文件规定须经设区市审核、审批的事项，则采取省、市政府委托和授权等办法放权。

　　于延昶，丰宁县发展计划局副局长，直接管理丰宁县的项目审批工作，他注意到，通过扩权减少管理层次，原来很长时间都难以到位的项目资金现在到位快了很多。他告诉《商务周刊》，今年京津风沙源治理项目资金1400万元、扶贫发展资金600万元都已经到位，比往年提前了5个来月时间。

　　由于审批层级减少，一些重点项目也得到了有效推动。记者从丰宁县发展计划局了解到，几个关系到未来丰宁县经济发展的基础项目加速了进程。预计投资50亿元的张承（张家口到承德）丰宁段已经开始线路勘察；装机容量360万千瓦、总投资117亿元的抽水蓄能电站已上报国家发改委，同意开展可行性研究；全长142公里的蓝虎铁路（内蒙古正蓝旗到滦平虎什哈），大唐公司已经同意投资。此外还有一大批工业、农业和旅游新建项目正在上马。“这些项目建成后，可以使丰宁发展提前10年。”于延昶说。

　　省管县财政体制变局

　　财政直接结算，是河北省“扩权强县”改革中最重要一步，而且也是改革成效的“试金石”。8号文件中很明确：从2005年1月1日起，设区市不再分享扩权县（市）收入，扩权县（市）收入除按现行财政体制上缴中央、省部分外，其余全部缴入本级金库；扩权县（市）财政体制直接对省。涉及扩权县（市）体制上解（补助）基数、体制改革收支基数的核定，税收返还，转移支付，财政补助，资金调度等事项，由省财政直接对扩权县（市）办理。

　　显然，“扩权强县”的一个重要目的在于构建省管县的新型财政体制。北京大学政府管理学院李丹阳博士认为，这一改革的意义在于，通过在财政层面上确认和扩大县（市）的经济管理权和社会管理权，带动县域经济突破“市管县”所形成的体制性障碍。

　　近几年来，形成于1980年代初期的“市管县”体制受到了越来越多的诟病。采访中，中国人民大学区域经济与城市管理研究所所长陈秀山告诉《商务周刊》，位居我国政府架构中第三级的地级市，由于经济上与县（市）争利，行政管理上削弱了县级自主权，又限于自身的经济实力，导致调节城乡关系乏力，其地位和功能越来越受到人们的置疑。

　　2005年初，国家财政部科研所完成了一份名为《改进省以下财政体制的中长期考虑与建议》的课题报告，这份由财政部科研所所长贾康任课题组组长的报告，对我国目前的五级财政体制进行了批评，认为“它无论在国家财政运行和管理效率方面，还是在纵向和横向财政平衡的公平性方面，都已表现出不少负面效应”。

　　该报告建议，在现行行政管理体制大体不变的情况下，在省以下启动和推动“省管县”和“乡财县管”的改革试点，逐步形成和完善中央-省-市县三级财政体制。通过行政体制与财政体制的“扁平化”，使分税分级的实质内容在省以下得到可操作性。

　　作为一名县财政局局长，于占民以自己的实证也赞同这个报告的分析。长期以来，丰宁地方政府债务繁重，截至目前，丰宁县县乡两级政府债务共计2亿多元。债务危机造成办公经费不足，财政收入只能应付发工资，专项匹配资金难以到位，卫生、教育、城市污水管网等公共投入更无从谈起。

　　但从今年4月起，丰宁县已经开始按照新的收入体制组织各项收入缴入各级金库，对于今年1—3月承德市按原体制分享的丰宁县财政收入及分担的退税，已在4月30日前完成了调库工作。

　　同时，丰宁与承德市已完成了财政体制基数的测算和确认工作。于占民告诉《商务周刊》，他们多次与承德市财政局进行了沟通，以确保基数的正确无误和市县既得利益不受侵害。“新的财政体制已明确，”于占民说，“但考虑到县财政困难，还需要要市财政局的支持和理解。”

　　由于行政管理层级减少，今年上半年，来自省里的专项拨款将近4000万元已经到位，是去年同期的8倍。对于一直愁钱的财政局长来说，于占民已感觉到了扩权后的好处：“以前，专项资金到了市里经过分解下拨，到县时间比较长，现在省里的专项资金直接拨付到县，速度明显加快。”他认为，扩权后的体制优势已经开始显现，截止到今年6月30日，丰宁县财政收入已经完成1.27亿元，占全年预算1.4亿元的90.68%，同比增收6277万元。

　　扩权难解县级财政危机

　　扩权的体制优势虽然已经初步发挥作用，但对于丰宁这样的长期贫困县，于占民也很清楚，目前的扩权还只是市县之间经济权力的缩和放，对整个行政体系来说，至多是一个“楔子”，仍难撼动大局。

　　“因为长期的财政困难，本该政府承担的公共财政投入和法定支出不能安排或者安排不足。”于占民给记者提供了一组数据：今年丰宁县计划生育事业费预算应安排235万元，预算仅列60万元；卫生防疫津贴应安排20万元，预算未能安排；科技三项经费预算应为163万元，预算仅安排6万元；农村沼气建设配套资金39万元，预算未能安排；德国援造林项目配套资金59万元，预算未能安排；水利防汛及小型农田水利补助资金60万元，预算仅安排3万元。

　　多年的地方财政工作，让于占民痛感县级政府所长期以来面临的财权与事权得不到统一的状况一直难以得到解决，“一方面，大量的事权在地方政府；另一方面，地方财政困难，地方政府公共财政职能难以发挥”。

　　财政部科研所在《改进省以下财政体制的中长期考虑与建议》中指出，形成目前地方财政困难的原因很多，但政府职能定位不够明确、不够合理，各级次之间事权划分不清晰，是其中的一个重要原因，加之近年省以下体制内事权重心下移而财权重心上移，使两权更加缺乏呼应，基层感到困难加重。

　　县级财政困难的原因之一也反映在税制设计上，于占民认为目前中国的税制对地方是很不合理的。目前中国的税收是逐级上缴，税收分享与政府级别成正比。他举例说，增值税现在占丰宁县财政收入的49.8%，去年是6300万，但按规定中央从中要拿走75%。

　　所以，于占民认为，扩权强县只是实现了改革的第一步，还需要中央下一步更深入的体制改革和配套改革。

　　财政部研究所的报告也建议，在财力分配上，要大力向基层政府倾斜，降低上解比例，取消困难县的上缴任务，共享税的返还部分要尽可能多留给县级财政，使基层财政能在涵养财源的基础上休养生息、正常运转，从而真正担当起基层财政的职能。同时行政管理体制调整、机构改革和税制改革等相关配套改革也要同步跟进。

　　财政联邦化下的深层矛盾

　　然而，专家们也注意到，目前河北的“扩权强县”改革仍仅限于经济性分权阶段，在这场自上而下的政府组织内的制度变迁中，对传统体制下的行政管理模式和人事管理并没有触动。

　　对此，国家行政学院行政体制改革问题专家汪玉凯在接受《商务周刊》采访时认为，这是很正常的，也是渐进式改革的必然选择。“在经济性分权和行政性分权不匹配的情况下，这种渐进改革应该说是最现实的选择。”他说，“改革的进程取决于试点的结果和中央对行政体制改革的总体把握。”

　　尽管汪玉凯也认为，从理论上看，只有经济性分权与行政性分权同步进行才是理想的改革，但他指出，中国的改革一直走的是渐进式道路，一步到位会震动很大。

　　“虽然经济性分权与行政性分权的不同步有可能影响到改革是否彻底，但只要把握好一个度，改革成功的希望很大。”汪玉凯认为，在经济性分权试点取得成功后，随着改革的深入进行，在最终取消市管县体制后，行政性分权会进一步放开。

　　北京大学中国经济研究中心姚洋教授曾对中国的财政体制有过深入研究，他告诉《商务周刊》，中国在政治上是单一制国家，但在1994年实行分税制后，中国的财政体制高度联邦化，地方政府拥有独立的财政收入和独立的事权。

　　在中国，财政分权并不始于今日。计划经济时代虽然中央财政占统治地位，但也经历了1950年代末和文革初期的两次财政分权。改革开放之后，中国的财政体制进一步走向分权，1980年代中后期实行的财政包干制度是分权的顶峰，并导致中央政府收入比重的急遽下降。于1994年实行的分税制遏制了这一趋势，但也同时将财政分权制度化了。

　　但是，单纯的财政分权和改革的不配套造成了今天的诸多矛盾。姚洋分析认为，适度的财政联邦化有积极的作用，但目前中国财政联邦化倾向远远超过了适度的界限。更为重要的是，中国的财政联邦制和中国目前的行政架构是不匹配的，其后果是导致了各级政府行为的商业化和机会主义倾向。他警告说：“长此以往，必然损害中国的经济增长和政府的权威性。”

　　“各级政府虽然拥有独立的财政收入，却没有独立的行政权力，上级政府在政治上仍然对下级政府享有绝对的权威。”姚洋说，在这种情况下，上级政府很容易发生机会主义行为，把问题尽量往下级政府压，把资金尽量往本级政府调。这种短视行为的结果，使矛盾被层层下放，上级政府的日子好过了，下级政府的日子却难过了。

　　“这已经不仅仅是一个财政问题，而是关乎政府行政体制、乃至国家安定的大问题。” 姚洋认为，就政府行政而言，政府行为的机会主义倾向导致腐败，有损政府行政的公正性，政府的行为因此越来越像惟利是图的企业，而不是处理公共事务的权力机构；就国家安定而言，下级政府是和老百姓接触最密切的政府，矛盾在下级政府的聚集会引起老百姓对政府的不满，从而影响社会的安定。

　　所以，对于目前在丰宁以及整个河北展开的“扩权强县”运动，他表示，“这是一个很有看头的开始。”

　　用进一步放权调整财权和事权

　　——访北京大学中国经济研究中心副主任姚洋

　　从“强县扩权”和“扩权强县”到“三级政府”

　　《商务周刊》：目前，“强县扩权”的思路在河南、安徽、广东等省份出现了很多试点。而河北省目前已经划出了20多个县进行另一种“扩权强县”试点。尽管名称多有不同，但这些地方普遍的做法是，在中央政策和法律允许的前提下，给一些县赋予与设区市部分相同的经济和社会管理权限，这些权限包括极为敏感的税收权、财政结算权、经费划拨权、计划申报权、项目审批权、用地审批权、证照发放权等等。在您看来，在今后一段时期内，这种试点是不是改革的一个风向标？

　　姚洋：我觉得“强县扩权”、“扩权强县”是取消地级市的一个步骤。我认为，市管县是毫无必要的，从整个国家政府架构来看应该是三级政府，就是中央、省和县。以前我们刚解放的时候就是三级政府，后来区公所相当于乡，地区行署相当于市，变成现在的五级政府。这样的设置层级太多了。当初我们设立地区行署是因为交通不发达，现在已经是信息时代，应该回到解放初的那种架构。也就是说，市只要管好自己市区那一片就行了，县就让它自己发展。

　　虽然从地域范围看县会比市大，但无所谓。美国的很多市，比如华盛顿特区，它管的范围就是很小的一块，但它周边的县都变成了大的华盛顿地区。我觉得现在的改革试点对冲击我们大一统的观念很有好处。你到下面去一问，大家都恨不得把周边的县都划给中心城区管，这样好去拿很便宜的土地，这不是个好现象。

　　《商务周刊》：实际上，我国在设立地级市以前，实行的是地区专员制度，但这些地区行署最后都慢慢由虚变实，最终演变成地级市了。

　　姚洋：因为政府的每个官员都有权力膨胀的需要，当地区专员是没有实权的，只是省里派下来管理这十几个县的工作人员，而当市长他就有权力了。而且原来的制度只设专员不设其他班子，变成地级市之后几大班子都有了。因此大家都有这个冲动要变成市。

　　不过这样一来，市和县的冲突越来越大，因为财权、财力都集中到中心城区，县里剩下的资源就少了。但是很多事权、事务还是由县在负担，比如教育、修路等等。

　　如果市有所谓的再分配功能，比如它把十几个县的收入通过地级市重新分配，可能还好一些。但问题在于这种重新分配——转移支付——往往做不到，最后发现这些上收的钱都投在中心城区里盖楼、修路了。另外，我们是不是要在这么小的范围内来做二次分配？十几个县，穷的地方还是穷。如果把再次分配放到全省来做，应该更好一些。比如说广东，珠三角很富裕，但粤北也很穷。韶关也是一个地级市，但它能做多少再分配呢？那个地区都穷。但是如果你把它放到全省，广东省背一个韶关完全能背得动，只要稍微从珠三角挪过来一点就够了。

　　《商务周刊》：实际上您的观点我们在山东省找到了一个很好的例证。有读者向我们反映，滕州是一个县级市，但是作为地级市的枣庄，在几年的时间内，划走了滕州很多土地。同时，滕州一些税收量大、效益较好的项目，也被枣庄通过各种手段和名目划给中心城区。这样，历史上一直非常富饶的滕州现在变得越来越穷，有被缚住手脚，难以发展的感觉。

　　姚洋：你说的这种现象是客观存在的。所以，我觉得取消地级市是国家肯定要做的事情，因为地级市除了盘剥各个县，基本没起什么作用。

　　另外，取消乡一级政府现在还犹豫不决，没有明确。但是“并乡”是一个趋势，就是把乡变大，减少政府人员，因为再小的乡也有五六十人，没有必要多套机构并行。

　　《商务周刊》：我们在采访中了解到现在虽然这些试点县在一些权力上与地级市平起平坐，但地级市还是有很多办法可以卡住县，比如在人事上。那么，在这场强县扩权的博弈中，在两者力量不对等的情况下，是不是需要有一个外力来推动？

　　姚洋：这只是过渡期的问题，不是长远的问题。我们的改革不能急，要一步步推动，将来这些人事、干部市里都别管了，直接对省。你们应该到浙江看看，它是做得不错的，所以一直以来它的县域经济就很强大，而且这些城市也就接受了，并没有说打得很厉害。

　　《商务周刊》：去年许多省份投资过热，中央在全国范围内对地方开发区的减免税进行了大普查时发现，一些地方政府为了实现招商引资的目标，在税法规定的减免税政策之外，施以更多的税收优惠，其中对于共享税种的减免相当于变相减少了中央财政的收入。您认为这方面应该如何平衡，才能既激励了地方，又能保证中央财政和宏观政策的通畅下达？

　　姚洋：分权是两面的，一是提高地方政府的积极性，但另一方面还会造成地方之间过度的竞争——税收的竞争、投资的竞争、甚至贸易的保护，这都是负面的东西。利弊都有，但到底哪个更大一些？我觉得中国这么长时间以来分权的好处还是大于坏处。但不能说分了权就万事大吉，现在造成的情况，我觉分权之后要对地方政府有一定的约束。一个是中央对它的约束，另一个要发挥地方人代会的作用。

　　现在的状况是税收逐级往上交，越交越多，但这中间并没有人来和上级政府抗衡。如果人大发挥作用，人大代表都是从各个地方来的，比如地级市要增加一个什么税收比例，如果人大代表不同意，就能产生一个制衡。但我们缺少这种东西。

　　我们现在看到很多分权的弊端，比如说地方政府的商业化倾向，一个政府相当于一个大公司那样来经营，它只想自己的利益最大化，不是想着全市人民的利益，更不去想全局利益。这就是没有约束的分权造成的。你可能看到这个城市的经济在增长，但这个增长不一定对全市人民是有利的，因为政府会挑一些对它自己有好处的地方去增长，比如房地产。因为房地产价格一高，地方政府的收入就上去了，但对老百姓、对全局、对未来子孙后代没什么好处。

　　我觉得，看一个城市主要看它的经济增长是不是提高了人民的生活质量和水平。比如大连这个城市大家都说很漂亮，但大连人的收入水平却不高，这并不是一个很成功的战略。但这还算是做得好的，现在各个地方都在拼命地经营城市，卖地、盖楼，抬高房价，就为了政府有更高的收入，吃亏的都是老百姓。这就是分权后的一个坏处。

　　《商务周刊》：我们应该怎么理解地方总认为它的财权和事权不匹配？

　　姚洋：这就涉及到地方跟中央的关系了，中央也有责任。税收大头在中央，小头在地方，那么上行下效，就造成了这样的局面：事权是滚雪球似的往下滚，一直滚到乡里去；收入是一级一级地往上提。事权推到乡镇就推不动了，最后只好沉淀下来，所以我们老说乡镇干部坏，乡镇干部也没办法，他的一大堆人也要吃饭。

　　《商务周刊》：我们现在这种中国式的财政联邦制需要进行什么样的改革？

　　姚洋：现在这种中国式的财政联邦，除了分税制确定下来之外，其他都没有确定。但就连分税制的确定也不是一个法律文件，而只是国务院的一个行政文件。所以虽然分税制已经做得比较规范了，但是它出身不对。

　　美国的联邦就很清楚，中央和地方都有什么立法权，财政方面怎么分配，事务管理怎么配合，都写得一清二楚。美国没有增值税，它最大的税种是收入税，个人所得税是联邦政府和州政府各征自己的，也就是一个人给两个政府纳税。在事务上，国防肯定是归联邦政府的，州际的事务主要靠联邦巡回法庭。它做了这么多年，什么情况都出现过，积累了很多经验，除非有新的事务出来，否则几乎无法区分到底是属于联邦还是地方的事情。

　　当然，我个人认为，在中国目前的情况下是不太可能实行这种联邦制，中国历史上从来都是大一统的国家，我们现在是一个混合体，在政治上我们是单一制的国家，但在财政关系上我们是非常联邦化的国家。我们的财政联邦甚至比美国还要严重得多。

　　改革开放以来是一个放权的过程，分税制后是往上收了一点，但收得不是很多，把中央和地方的关系稍微理顺了一些，往前走了一步。但现在来看，是走向进一步的放权，放到县这一级。在目前政治体制的现状下，我觉得现在要加强各级人大监督政府的能力，把各级人大由虚变实。